Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Edilizia scolastica e lavori pubblici di interesse provinciale - Province autonome di Trento e Bolzano - Finanziamenti - Programmazione e procedure di attuazione - Concessione dei finanziamenti da parte della Cassa depositi e prestiti direttamente ai comuni anziche' alle province - Sottoposizione delle concessioni al controllo preventivo del Ministro della pubblica istruzione - Violazione della autonomia finanziaria delle province autonome e carenza dei precisi requisiti di forma e di sostanza dell'osservatorio presso il Ministero della pubblica istruzione (v. sentenze nn. 293/1995, 98/1991, 1111/1988, 69/1995, 124, 113 e 26 del 1994, 355 e 45 del 1993) - Violazione del principio di leale collaborazione tra Stato o regione e province autonome - Violazione della competenza esclusiva delle province autonome in materia di adozione di norme tecniche-quadro contenenti gli indici minimi e massimi di funzionalita' urbanistica, edilizia e didattica - Illegittimita' costituzionale - Non fondatezza. (Legge 11 gennaio 1996, n. 23, art. 4, commi 1, 5 e 6; legge 11 gennaio 1996, n. 23, artt. 4, commi 4 e 9 e art. 5; legge 11 gennaio 1996, n. 23, art. 7, comma 4). (Statuto speciale Trentino-Alto Adige, artt. 8, primo comma, nn. 1, 17 e 28, 16 e 104; Cost., art. 116).
Presidenza del Consiglio dei Ministri
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 4, 5 e 7,
comma 4, della legge 11 gennaio 1996, n. 23 (Norme per l'edilizia
scolastica), promossi con ricorsi della Provincia autonoma di Bolzano
e della Provincia autonoma di Trento notificati il 19 e il 16
febbraio 1996, depositati in cancelleria il 23 febbraio 1996 ed
iscritti rispettivamente ai nn. 4 e 5 del registro ricorsi 1996;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 15 ottobre 1996 il giudice relatore
Riccardo Chieppa;
Uditi gli avvocati Sergio Panunzio e Roland Riz per la Provincia di
Bolzano e Giandomenico Falcon per la Provincia di Trento e l'avvocato
dello Stato Luigi Mazzella per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 19 febbraio 1996 e depositato il 23
febbraio 1996 (r. ric. n. 4/1996), la Provincia autonoma di Bolzano
ha sollevato questione di legittimita' costituzionale di alcune
disposizioni della legge 11 gennaio 1996, n. 23 (Norme per l'edilizia
scolastica). Ha, in particolare, censurato la disciplina contenuta
nell'art. 4 della predetta legge, che stabilisce le norme su
programmazione, procedure di attuazione e finanziamento degli
interventi nella materia de qua, per violazione delle competenze
provinciali di cui agli artt. 8, numeri 17 e 28, e agli artt. 16 e
104 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e delle
relative norme di attuazione, nonche' per violazione dei principi di
autonomia finanziaria di cui al titolo VI dello stesso statuto e
delle relative norme di attuazione, con particolare riguardo all'art.
5 della legge 30 novembre 1989, n. 386 ed all'art. 4, ultimo comma,
del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, nonche' dei principi costituzionali
relativi all'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento, e
per contrasto con l'art. 3, comma 1, del d.lgs. 16 marzo 1992, n.
266.
Ad avviso della ricorrente, l'impugnato art. 4, prevedendo, ai
commi 1, 5 e 6, che per gli interventi previsti dalla legge i
finanziamenti sono concessi dalla Cassa depositi e prestiti
direttamente agli enti territoriali competenti, e cioe', per quelli
relativi agli edifici da destinare a sede di scuole materne,
elementari e medie, ai comuni, che, ai sensi dell'art. 3 della citata
legge, provvedono alla fornitura e alla manutenzione ordinaria e
straordinaria degli edifici stessi, anziche' alla Provincia - cui,
invece, essi competerebbero e cui spetterebbe di ripartirli
successivamente tra i comuni - violerebbe le attribuzioni provinciali
esclusive in materia di edilizia scolastica e di lavori pubblici di
interesse provinciale, nonche' l'autonomia finanziaria della
Provincia, e limiterebbe i poteri provinciali di programmazione degli
interventi nella materia di cui si tratta. Al riguardo, si rileva,
altresi', nel ricorso che gli atti di programmazione provinciale, in
una materia pur di competenza esclusiva della Provincia, sono
sottoposti (art. 4, comma 4) ad un potere di indirizzo e
coordinamento affidato ad un osservatorio per l'edilizia scolastica,
che e' un organo statale costituito presso il Ministero della
pubblica istruzione e presieduto dal Ministro, composto da
rappresentanti delle amministrazioni, statali, regionali e locali
competenti in materia. Sarebbero, pertanto, violati i principi che
presiedono al potere governativo di indirizzo e coordinamento,
anzitutto perche' questo verrebbe affidato ad un organo che non e'
quello previsto dall'art. 3, comma 2, lettera d), della legge 23
agosto 1988, n. 400; ed inoltre perche' non sarebbe legislativamente
disciplinato l'esercizio di tale potere.
Una ulteriore violazione, da parte del citato art. 4, delle
competenze provinciali viene ravvisata nelle disposizioni di cui ai
commi 5 e successivi dello stesso art. 4 che disciplinano in modo
analitico, come spetterebbe alla Provincia autonoma di Bolzano, anche
l'attivita' dei comuni della Provincia stessa relativa
all'approvazione di progetti di intervento, alle deliberazioni di
richiesta di concessioni di mutui, all'affidamento di lavori.
La ricorrente lamenta ancora la violazione dei principi
costituzionali relativi all'esercizio dei poteri di controllo
sostitutivo dello Stato e del principio di leale collaborazione tra
Stato e Regioni o Province autonome. Infatti, il nono comma dell'art.
4 della legge n. 23 del 1996 stabilisce che la Provincia autonoma
provvede automaticamente in via sostitutiva qualora i comuni non
provvedano tempestivamente agli adempimenti di propria competenza, e
che, in mancanza dell'intervento della Provincia, entro trenta giorni
"provvede automaticamente" in via sostitutiva il Governo. Tale potere
sostitutivo viene, peraltro, attribuito al Commissario del Governo,
che non avrebbe tale legittimazione, ad avviso della ricorrente, la
quale, inoltre, lamenta il carattere automatico del controllo
sostitutivo, che non presuppone, nella specie, ne' una deliberazione
governativa, come richiesto dall'art. 2, comma 2, lettera f), della
legge n. 400 del 1988, ne' una consultazione con l'autorita'
inadempiente.
Viene, altresi', censurato, l'art. 5 della legge n. 23 del 1996,
che, al comma 1, attribuisce al Ministro della pubblica istruzione,
di concerto con quello dei lavori pubblici, il potere di emanare
norme tecniche-quadro contenenti gli indici minimi e massimi di
funzionalita' urbanistica, edilizia e didattica da assumere su tutto
il territorio nazionale per le opere di edilizia scolastica; e, al
secondo comma, aggiunge che, entro centottanta giorni dall'entrata in
vigore del relativo decreto ministeriale, le Regioni e le Province
autonome approvano proprie specifiche norme tecniche, per la sola
progettazione esecutiva . Tale normativa si porrebbe in contrasto con
le competenze provinciali nella materia de qua, oltre che con i
principi costituzionali relativi ai rapporti tra fonti statali e
provinciali, e con quelli relativi alla funzione di indirizzo e
coordinamento, nonche' con l'art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 266 del
1992. Spetterebbe, infatti, alla Provincia autonoma, in quanto
titolare di competenza legislativa ed amministrativa esclusiva in
materia di edilizia scolastica e di lavori pubblici di interesse
provinciale, anche la competenza ad emanare le relative norme
tecniche, competenza, tra l'altro, gia' esercitata dalla ricorrente
con decreto del Presidente della Giunta provinciale n. 2 in data 14
gennaio 1992.
La normativa impugnata sarebbe illegittima sia che il decreto
ministeriale in essa previsto venga qualificato come regolamento,
perche' in tale caso si consentirebbe ad una fonte di rango
secondario di intervenire in una materia di competenza esclusiva
della Provincia; sia che il predetto decreto ministeriale venga,
invece, qualificato come atto di indirizzo e coordinamento, perche'
allora varrebbero le considerazioni gia' svolte in ordine alla
mancanza di una previa deliberazione del Consiglio dei ministri,
oltre al rilievo che non ci si limiterebbe ad "indirizzare" la
competenza provinciale, ma la si sottrarrebbe alla sua titolare.
Incostituzionale sarebbe anche il comma 3 dell'art. 5, che
stabilisce che, fino alla approvazione delle norme regionali o
provinciali di cui al comma 2, si applicano quali indici di
riferimento, quelli contenuti nel decreto del Ministro dei lavori
pubblici del 18 dicembre 1975. In tal modo, una volta emanate le
"norme tecniche-quadro" statali, non troverebbe piu' applicazione il
decreto del Presidente della Giunta provinciale di Bolzano n. 2 del
1992, cio' che sarebbe, invece, precluso dall'art. 3, comma 2, del
d.lgs. n. 266 del 1992. Questo, infatti, afferma che gli atti
governativi di indirizzo vincolano le Regioni e le Province autonome
solo al conseguimento degli obiettivi e risultati in essi stabiliti ,
mentre l'emanazione delle norme di organizzazione eventualmente
occorrenti per l'attuazione degli atti predetti e' riservata alle
Regioni e alle Province autonome.
E', infine, censurato l'art. 7, comma 4, della legge n. 23 del
1996, che impone alle Province autonome di realizzare, entro due
anni, le rispettive articolazioni dell'anagrafe nazionale
dell'edilizia scolastica - la cui istituzione e' prevista, a cura del
Ministero della pubblica istruzione, al primo comma dello stesso art.
7 - conformandosi "agli indirizzi definiti dall'osservatorio per
l'edilizia scolastica". Anche in questo caso, l'esercizio da parte
della Provincia della propria competenza legislativa, questa volta
nella materia dell'ordinamento degli uffici provinciali (art. 8,
comma 1, n. 1, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige),
sarebbe subordinato agli indirizzi del predetto osservatorio. E anche
in questo caso sarebbero violati, oltre alle competenze provinciali
esclusive, i principi che presiedono al potere governativo di
indirizzo e coordinamento, in quanto l'osservatorio non e' organo del
Governo, e in quanto la legge non disciplina l'esercizio del potere
di indirizzo e coordinamento a tale osservatorio affidato.
2. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio dei
Ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che
ha richiamato la clausola di salvaguardia di cui all'art. 11, comma
2, della legge n. 23 del 1996, che impone di intendere le statuizioni
della legge stessa in modo da non violare le competenze provinciali,
risolvendo eventuali dubbi interpretativi secondo una lettura
rispettosa dell'assetto delle attribuzioni delineato dalle norme
statutarie e da quelle di attuazione. In tale ottica, ad avviso
dell'Avvocatura, le norme impugnate potrebbero essere intese come
destinate a svolgere una funzione sussidiaria o suppletiva se e fino
a quando le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di
Trento e Bolzano non provvedano alle finalita' della legge.
Per cio' che riguarda piu' specificamente le singole censure,
l'Avvocatura rileva, quanto a quella che colpisce il comma 9
dell'art. 4, che il potere sostitutivo del Commissario di Governo e'
riferito ad inadempienze degli enti territoriali minori, mentre, in
relazione all'art. 5, osserva che esso prevede un coordinamento
essenzialmente tecnico. Quanto all'art. 7, la previsione di
articolazioni regionali dell'anagrafe nazionale risponderebbe ad
esigenze analoghe a quelle riscontrate per gli uffici statistici.
3. - Con ricorso notificato il 16 febbraio 1996 e depositato il 23
febbraio 1996 (r. ric. n. 5 del 1996), la Provincia autonoma di
Trento ha impugnato le stesse disposizioni della legge n. 23 del
1996.
In particolare, l'art. 4 e' censurato in quanto violerebbe la
potesta' legislativa primaria della ricorrente e la sua autonomia
finanziaria nei termini assicurati dallo statuto di autonomia.
Del pari illegittima sarebbe la previsione (art. 4, comma 9, della
legge n. 23 del 1996) di un obbligo sostitutivo delle Regioni e
Province autonome per il caso di mancato rispetto dei termini dati
agli enti locali territoriali per la progettazione esecutiva e per
l'affidamento di lavori. Anche tale obbligo, infatti, sarebbe in
contrasto con l'autonomia della Provincia di Trento, ed inoltre
lesivo dell'art. 97 della Costituzione, in quanto escluderebbe ogni
valutazione in ordine alla opportunita', nei singoli casi, dello
spostamento delle competenze come rimedio all'inerzia.
La ricorrente lamenta, altresi', la illegittimita' del potere
sostitutivo assegnato al Commissario di Governo in caso di mancato
intervento, a propria volta sostitutivo, di Regioni e Province
autonome: in primo luogo, perche' questo comporterebbe una diretta
attivita' amministrativa statale nella Provincia di Trento; in
secondo luogo, perche' l'automatismo dell'intervento sostitutivo
escluderebbe, in violazione del principio di leale collaborazione,
ogni dialogo tra Stato e Regioni o Province autonome sulle ragioni
del ritardo. Del resto, il termine di trenta giorni ad esse assegnato
per provvedere, contrasterebbe, per la sua eccessiva brevita', con il
principio del buon andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97
della Costituzione; infine perche' il Commissario di Governo non e'
organo di Governo.
In via subordinata, per l'ipotesi in cui non vengano accolte le
censure principali in ordine all'art. 4, la ricorrente denuncia il
comma 3 dello stesso art. 4, che demanda un potere generale di
indirizzo al Ministro della pubblica istruzione, in violazione del
principio di collegialita' governativa, e di quello di legalita'
sostanziale degli atti di indirizzo e coordinamento; nonche' il comma
9 dell'art. 4, in quanto prevede la perentorieta' del termine di
novanta giorni dato alle Regioni e alle Province autonome per
l'approvazione e trasmissione al ministero dei piani generali
triennali per l'edilizia scolastica, e un potere sostitutivo
automatico dello Stato assegnato al Commissario di Governo. Infatti,
per un verso la perentorieta' di detto termine si porrebbe in
contrasto con l'art. 97 della Costituzione, trattandosi di
un'attivita' programmatoria ampia e complessa; per l'altro, valgono
le considerazioni precedenti in ordine al potere sostitutivo del
Commissario di Governo.
Con il ricorso della Provincia autonoma di Trento viene, altresi',
impugnato l'art. 5 della legge n. 23 del 1996, con argomentazioni
analoghe a quelle svolte dalla Provincia autonoma di Bolzano, e con
l'aggiunta del rilievo che il Presidente della Giunta provinciale ha
gia' approvato, con decreto 9 agosto 1976, n. 17-69, le norme
relative agli indici di funzionalita' didattica, ai diversi modelli
edilizi e alle componenti costruttive per i diversi tipi di scuola,
norme ormai operative da venti anni, le quali, in base alla
disposizione impugnata, dovrebbero cessare di avere applicazione, in
favore di una sorta di normativa quadro in materia
urbanistico-edilizia, che si presenterebbe sotto la veste di
normativa tecnica.
Infine, viene denunciato l'art. 7, comma 4, della stessa legge n.
23 del 1996, relativo all'obbligo per le Province di realizzare
un'articolazione locale dell'anagrafe nazionale dell'edilizia
scolastica, in base agli indirizzi definiti dall'osservatorio per
l'edilizia scolastica, obbligo che interferirebbe con la competenza
provinciale nella materia dell'organizzazione degli uffici
provinciali. In primo luogo, tale obbligo non troverebbe fondamento
in una particolare complessita' e capillarita' delle rilevazioni
nella materia di cui si tratta, essendo l'anagrafe dell'edilizia
scolastica solo un archivio centrale di dati, costituito sulla base
di informazioni locali. Illegittimo sarebbe, poi, l'obbligo di
osservare gli indirizzi dell'osservatorio in mancanza della
legittimazione dell'organo, della definizione dell'oggetto e dei
criteri di esercizio di tali indirizzi, e comunque, in assenza del
potere di individuare metodologie e modalita' di rilevazione.
4. - Anche nel giudizio introdotto con il ricorso n. 5 del 1996 si
e' costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri per il tramite
dell'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per
l'infondatezza delle questioni, svolgendo argomentazioni analoghe a
quelle relative al ricorso n. 4 del 1996.
5. - Nell'imminenza dell'udienza, entrambe le Province ricorrenti
hanno depositato memorie.
La Provincia autonoma di Bolzano, in particolare, contesta le
affermazioni dell'Avvocatura generale dello Stato secondo le quali le
questioni sollevate sarebbero superabili in virtu' della clausola di
salvezza contenuta nell'art. 11, comma 2, della legge n. 23 del 1996.
Alla ricorrente tale ipotesi appare, infatti, difficilmente
conciliabile con il tenore letterale delle disposizioni legislative
impugnate. Per un verso, infatti, queste menzionano espressamente le
Province autonome tra le destinatarie delle stesse norme; per
l'altro, la normativa di cui si tratta nemmeno potrebbe essere intesa
come destinata a svolgere una funzione sussidiaria o suppletiva se e
fino a quando le Province autonome non abbiano provveduto alle
finalita' della legge. Infatti, secondo la ricorrente, la normativa
stessa disegna una disciplina di dettaglio che non richiede
un'attuazione da parte del legislatore provinciale, ma una semplice
esecuzione in via amministrativa.
Per il resto, la ricorrente ribadisce le censure svolte nell'atto
introduttivo del giudizio, insistendo nelle conclusioni gia'
rassegnate.
Anche la Provincia autonoma di Trento esclude che i rilievi
dell'Avvocatura siano idonei ad eliminare i vizi lamentati,
osservando che la pretesa di dettare con legge statale una
"legislazione sussidiaria o suppletiva" in materia di competenza
provinciale contraddice il sistema fondato sullo statuto speciale
della Regione Trentino- Alto Adige e relative norme di attuazione, in
base al quale in nessun caso la disciplina provinciale di una materia
puo' essere sostituita da una sopravvenuta legislazione statale, ma
il rapporto tra le due fonti si pone in termini di obbligo di
adeguamento.
La ricorrente ricorda, poi, di disporre, nella materia de qua, di
un sistema legislativo completo e perfettamente in grado di operare.
Infine, nella memoria si contestano le affermazioni dell'Avvocatura
generale dello Stato in ordine alla legittimita' del potere
sostitutivo del Commissario di Governo, in quanto riferito ad
inadempienze degli enti territoriali minori, rilevandosi che spetta
comunque alla sola Provincia di valutare il comportamento degli enti
locali. Ne' la ricorrente condivide il rilievo dell'Avvocatura in
ordine al carattere essenzialmente tecnico del coordinamento previsto
dal terzo comma dell'art. 4 della legge n. 23 del 1996, trattandosi
invece, si osserva nella memoria, di "indirizzi volti ad assicurare
il coordinamento degli interventi ai fini della programmazione
scolastica nazionale".
Considerato in diritto
1. - Con separati ricorsi le Province autonome di Bolzano e Trento
hanno censurato una serie di disposizioni della legge n. 23 del 1996,
recante: "Norme per l'edilizia scolastica", che violerebbero la loro
autonomia, garantita dallo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige e dalle relative norme di attuazione.
In particolare, le questioni sottoposte alla Corte dalla Provincia
di Bolzano riguardano:
a) l'art. 4 della legge 11 gennaio 1996, n. 23 (Norme per
l'edilizia scolastica), sotto il profilo che, nel dettare le norme
riguardanti la programmazione, le procedure di attuazione e il
finanziamento degli interventi, prevedendo (commi 1, 5 e 6) che i
relativi finanziamenti sono concessi dalla Cassa depositi e prestiti
direttamente ai comuni, anziche' alle Province, e disciplinando la
programmazione provinciale dell'edilizia scolastica in modo
estremamente minuzioso, sottoponendola, in particolare, al controllo
preventivo del Ministro della pubblica istruzione attraverso
l'assoggettamento agli indirizzi formulati dall'osservatorio per
l'edilizia scolastica, presieduto dal Ministro (quarto comma),
disciplinando in modo analitico le attivita' dei comuni relative
all'approvazione di progetti di intervento, alle deliberazioni di
richiesta di concessione di mutui, all'affidamento dei lavori (commi
5 e successivi), stabilendo termini perentori per gli adempimenti
posti a carico degli enti locali, e disponendo, in caso di
inosservanza, l'automatico potere sostitutivo delle Regioni e delle
Province autonome di Trento e Bolzano, o, in caso di inerzia di
queste, del Commissario di Governo (nono comma), violerebbe le
competenze provinciali nelle materie dell'edilizia scolastica e dei
lavori pubblici di interesse provinciale di cui agli artt. 8, comma
1, numeri 17 e 28, e agli artt. 16 e 104 dello statuto speciale
Trentino-Alto Adige, nonche' i principi di autonomia finanziaria di
cui al titolo VI dello statuto stesso, e delle relative norme di
attuazione, e, in particolare, dell'art. 5 della legge 30 novembre
1989, n. 386, e dell'art, 4, ultimo comma, del d.lgs. 16 marzo 1992,
n. 266, nonche' i principi costituzionali relativi alla funzione
statale di indirizzo e coordinamento, e, in particolare, il principio
di legalita', l'art. 3, primo comma, del d.lgs. 16 marzo 1992, n.
266, e i principi costituzionali relativi all'esercizio dei poteri di
controllo sostitutivo dello Stato e quello di leale collaborazione;
b) l'art. 5 della stessa legge, in quanto, nell'attribuire al
Ministro della pubblica istruzione, di concerto con quello dei lavori
pubblici, il potere di emanare norme tecniche quadro, contenenti gli
indici minimi e massimi di funzionalita' urbanistica, edilizia e
didattica da osservare su tutto il territorio nazionale per le opere
di edilizia scolastica, consentendo alle Regioni e Province autonome
solo l'approvazione di proprie specifiche norme tecniche per la
progettazione esecutiva, violerebbe le competenze provinciali
suddette e i principi costituzionali relativi ai rapporti tra fonti
statali e provinciali, con il prevedere che un regolamento
ministeriale intervenga in una materia riservata alla competenza
esclusiva delle Province; ovvero, ove si consideri l'intervento
ministeriale come atto di indirizzo e coordinamento, violerebbe i
principi costituzionali relativi a tale funzione, e l'art. 3, secondo
comma, del d.lgs. n. 266 del 1992, secondo il quale gli atti di
indirizzo e coordinamento vincolano la Regione Trentino-Alto Adige e
le Province autonome solo al conseguimento degli obiettivi o
risultati in essi stabiliti;
c) l'art. 7, comma 4, della stessa legge, poiche', imponendo alle
Regioni e Province autonome di realizzare, entro due anni, le
articolazioni locali dell'anagrafe nazionale dell'edilizia
scolastica, istituita dalla stessa legge in base agli indirizzi
definiti dall'osservatorio per l'edilizia scolastica, violerebbe,
oltre alle competenze provinciali esclusive, i principi che
presiedono al potere governativo di indirizzo e coordinamento sia
sotto il profilo formale, non essendo l'osservatorio organo di
Governo, sia sotto il profilo sostanziale, in quanto la legge non
disciplina i contenuti del potere affidato a tale organo.
Il ricorso della Provincia di Trento contiene analoghe censure con
l'integrazione, quali parametri invocati, degli artt. 116 della
Costituzione e 12 del d.lgs. n. 268 del 1992, nonche' dell'art. 97
della Costituzione, sia quanto all'obbligatorio intervento
sostitutivo delle Regioni e Province autonome in caso di
inottemperanza degli enti territoriali minori agli adempimenti ad
essi affidati, sia quanto alla perentorieta' dei termini entro i
quali Regioni e Province autonome sono, a loro volta, tenute ai
propri adempimenti (questione sollevata, come appresso si vedra', in
via subordinata).
Inoltre, per quanto riguarda l'art. 5, si introduce, come ulteriore
profilo di censura, la gia' intervenuta approvazione ed attuazione da
parte della Provincia di norme (decreto del Presidente della Giunta
provinciale 9 agosto 1976, n. 17-69) relative agli indici di
funzionalita' didattica, ai diversi modelli edilizi e alle componenti
costruttive per i diversi tipi di scuola, che in base alla normativa
impugnata dovrebbero cessare di avere applicazione in favore di una
sorta di normativa quadro che si presenterebbe con la veste di
normativa tecnica.
La Provincia di Trento, infine, deduce in via subordinata, per
l'ipotesi in cui non vengano accolti i motivi principali del ricorso
in ordine all'art. 4, una censura relativa al comma 3 dello stesso
art. 4, in quanto demanda un potere generale di indirizzo al Ministro
della pubblica istruzione, in violazione del principio di
collegialita' governativa, e di quello di legalita' sostanziale degli
atti di indirizzo e coordinamento; nonche' una censura al comma 9 del
medesimo art. 4, in ordine alla perentorieta' del termine di novanta
giorni, dato alle Regioni e alle Province autonome per l'approvazione
e la trasmissione al ministero dei piani generali triennali per
l'edilizia scolastica, e al potere sostitutivo automatico dello Stato
assegnato al Commissario di Governo.
2. - I giudizi introdotti rispettivamente dai ricorsi della
Provincia di Bolzano (r. ric. n. 4 del 1996) e della Provincia di
Trento (r. ric. n. 5 del 1996) possono essere riuniti, stante la
connessione oggettiva delle questioni proposte e l'identita' delle
norme denunciate, e quindi essere decisi con unica sentenza.
3. - Preliminarmente deve, anche ai fini della ammissibilita' dei
ricorsi, essere esaminata la portata della "clausola di salvaguardia"
contenuta nell'art. 11, comma 2, della impugnata legge n. 23 del
1996, secondo cui "le Regioni a statuto speciale e le Province
autonome di Trento e di Bolzano provvedono alle finalita' della
presente legge in base allo statuto speciale di autonomia e alle
relative norme di attuazione, nel rispetto della normativa vigente in
materia di lavori pubblici".
La tesi, secondo cui le norme impugnate (artt. 4, 5, 7) non
sarebbero applicabili alle Regioni a Sstatuto speciale e alle
Province autonome, e' testualmente contraddetta dall'espresso
riferimento alle stesse Province autonome contenuto nelle norme
citate (rispettivamente, art. 4, comma 9; art. 5, comma 2; art. 7,
comma 4), per cui non appare plausibile nella fattispecie che la
clausola possa essere interpretata come salvaguardia totale delle
competenze provinciali in materia.
Ne' le disposizioni succitate dell'art. 11 possono - conformemente
alle sfere di competenza legislativa costituzionalmente garantite -
avere il valore di attribuire una finalita' meramente sussidiaria e
suppletiva alle norme impugnate, "fino a quando le Regioni a statuto
speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano non provvedano
alla finalita' della legge ai sensi del comma 2 del richiamato art.
11", secondo quanto sostenuto dalla Avvocatura dello Stato
argomentando dal comma 4 dello stesso art. 11. Infatti, una tale tesi
urta anzitutto con la natura di disciplina completa e di dettaglio
per i profili procedurali, tutt'altro che transitoria, delle norme
impugnate, che ne esclude il carattere meramente integrativo o
suppletivo. Inoltre, l'art. 11 e' finalizzato alla previsione di
"norme integrative regionali" (come risulta dalla rubrica
dell'articolo) e alla fase di attuazione e realizzazione, confermata
dal richiamo al "rispetto della normativa vigente in materia di
lavori pubblici" (art. 11, comma 2) e dalla previsione, contenuta nel
quarto comma dello stesso art. 11, secondo la quale, in attesa
dell'emanazione delle norme regionali, gli enti territoriali
competenti per gli "interventi relativi all'edilizia scolastica",
sono comunque tenuti al "rispetto delle leggi statali vigenti in
materia".
4.1. - Le censure relative all'art. 4 sono fondate.
Infatti, la previsione che, per gli interventi indicati dalla legge
n. 23 del 1996, i finanziamenti dovranno essere concessi dalla Cassa
depositi e prestiti ai comuni e non alle (o tramite le) Province
autonome (art. 4, commi 1, 5 e 6), viola la competenza esclusiva di
cui le ricorrenti sono titolari nella materia dell'edilizia
scolastica, e la loro autonomia finanziaria, sottraendo alle stesse
la erogazione e la disponibilita' delle risorse necessarie
all'esercizio delle proprie attribuzioni e limitandone il potere di
programmazione degli interventi nel settore di cui si tratta.
Questa Corte ha ripetutamente sottolineato il rapporto che lega
l'erogazione dei fondi all'attivita' di programmazione, ponendone in
evidenza il valore strumentale rispetto alla stessa autonomia
provinciale, "considerato che la realizzazione delle attribuzioni
costituzionalmente garantite impone, non soltanto la disponibilita'
effettiva delle risorse, ma anche la capacita' di manovra e i mezzi
finanziari da parte di soggetti che, come le Regioni a statuto
speciale e anche le ricorrenti Province autonome, si pongono quali
punti di riferimento della programmazione locale" (sentenza n. 293
del 1995; v. anche sentenze n. 98 del 1991 e n. 1111 del 1988).
4.2. - Egualmente fondata e' la ulteriore censura relativa all'art.
4 in quanto disciplina e limita anche la programmazione delle
Province autonome di Trento e Bolzano, in particolare attraverso la
sottoposizione di esse (quarto comma) ad un potere di indirizzo e
coordinamento affidato ad un osservatorio presso il Ministero della
pubblica istruzione, presieduto dal Ministro.
L'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento e'
soggetto, per costante giurisprudenza di questa Corte, all'osservanza
di precisi - requisiti nella specie carenti - di forma e di sostanza.
Si richiede, anzitutto, una delibera del Consiglio dei ministri ai
sensi dell'art. 2, comma 3, lettera d), della legge n. 400 del 1988,
ed inoltre un'idonea base legislativa: occorre, cioe', che siano
preventivamente emanate disposizioni legislative statali contenenti
principi e criteri idonei a vincolare e dirigere la scelta del
Governo (v. sentenze n. 69 del 1995, nn. 124, 113 e 26 del 1994; nn.
355 e 45 del 1993).
4.3. - Parimenti fondato e' il profilo di ricorso relativo al comma
9 dell'art. 4, che prevede un controllo sostitutivo della Provincia
autonoma in caso di inosservanza da parte dei comuni degli
adempimenti di propria competenza, e, nel caso di inerzia della
Provincia, un controllo sostitutivo del Governo, attribuito al
Commissario del Governo. Infatti, per un verso la previsione di un
automatico potere sostitutivo della Provincia lascia ad essa spazio
solo per la mera esecuzione sottraendole ogni possibilita' di
valutazione discrezionale in ordine all'esercizio del potere in
questione; per l'altro, viene assegnato un analogo potere sostitutivo
ad un organo sfornito di legittimazione in tal senso (v. sentenze n.
342 del 1994; n. 386 del 1991; n. 177 del 1988) e per di piu' senza
una previsione di deliberazione governativa e di previa consultazione
con l'autorita' inadempiente. Del resto, la previsione espressa
dell'automaticita' del controllo esclude ogni possibilita' di
interpretazione conforme ai principi costituzionali, applicabili, di
leale collaborazione tra Stato e Regioni o Province autonome, che
esige quanto meno un previo invito alle Province autonome
(argomentando da sentenza n. 416 del 1995).
5. - Fondata e', altresi' la censura relativa all'art. 5 della
legge n. 23 del 1996.
La disposizione impugnata, al comma 1, affida al Ministro della
pubblica istruzione, di concerto con quello dei lavori pubblici, il
potere di adottare con decreto le norme tecniche-quadro, contenenti
gli indici minimi e massimi di funzionalita' urbanistica, edilizia e
didattica indispensabili a garantire indirizzi progettuali di
riferimento adeguati e omogenei sul territorio nazionale .
Alle Regioni e alle Province autonome di Trento e di Bolzano
residua, come previsto dal comma 2 dell'art. 5, unicamente la
competenza ad approvare, entro centottanta giorni dalla data di
entrata in vigore del decreto di cui al comma 1, specifiche norme
tecniche per la progettazione esecutiva degli interventi, definendo
in particolare indici diversificati riferiti alla specificita' dei
centri storici e delle aree metropolitane. Il comma 3 dello stesso
art. 5 prevede, poi, che, in sede di prima applicazione e fino
all'approvazione delle norme regionali di cui al comma 2, possono
essere assunti quali indici di riferimento quelli contenuti nel
decreto del Ministro dei lavori pubblici del 18 dicembre 1975.
In proposito deve, anzitutto, essere ribadito che la disciplina in
questione attiene a materia attribuita alla competenza esclusiva
delle Province autonome di Trento e Bolzano, la cui sfera non puo',
quindi, essere limitata da un decreto ministeriale, in ossequio ai
principi sull'ordine delle fonti normative.
Ne' l'esercizio, da parte del Ministro della pubblica istruzione,
del potere attribuitogli dal censurato art. 5, e' configurabile come
atto di indirizzo e coordinamento, del quale, infatti, mancano, nella
specie, i gia' richiamati requisiti di forma, previsti dall'art. 2,
comma 3, lettera d), della legge n. 400 del 1988, e quelli di
sostanza, specificati dalla giurisprudenza costituzionale con
riferimento alla necessita' di un'idonea base legislativa al fine di
salvaguardare il principio di legalita' per la previa determinazione
dei criteri ai quali il Governo deve attenersi nell'esercizio della
funzione di cui si tratta.
Del resto, il potere statuale di indirizzo e coordinamento nel caso
di specie dovrebbe, comunque, tener conto del disposto dell'art. 3,
comma 2, del d.lgs. n. 266 del 1992, secondo il quale gli atti
governativi di indirizzo vincolano le Province autonome solo al
conseguimento degli obiettivi e risultati in essi stabiliti. Qui, al
contrario, non ci si limita a fissare obiettivi, ma si prevede la
emanazione di norme di estremo dettaglio, quali quelle relative agli
indici minimi e massimi di funzionalita' urbanistica edilizia e
didattica, sicuramente peculiari per le Province di Trento e Bolzano,
in violazione della citata norma di attuazione statutaria, che non
puo' essere modificata o derogata ne' dalla legge ordinaria ne',
tanto meno, da una fonte regolamentare.
Non puo' valere, in contrario, il rilievo dell'Avvocatura dello
Stato relativo al carattere essenzialmente tecnico del coordinamento
previsto dall'impugnato art. 5 della legge n. 23 del 1996. E'
sufficiente, al riguardo, rilevare che, se e' vero che questa Corte
ha affermato che il coordinamento tecnico, distinguendosi da quello
politico-amministrativo, puo' essere affidato, indipendentemente da
un rigoroso rispetto della
legalita' sostanziale, ad organi appartenenti all'amministrazione
statale, dotati delle conoscenze tecniche necessarie in rapporto ai
compiti previsti (sentenze n. 356 del 1994, n. 355 del 1993, n. 49
del 1991), e', pero', sicuramente lesiva delle attribuzioni esclusive
delle Province autonome nella materia de qua una normativa che
escluda ogni determinazione della legislazione provinciale che non
sia attinente alla sola progettazione esecutiva.
6. - Infondata e', invece, la censura riguardante l'art. 7, comma
4, della legge n. 23 del 1996, relativo all'obbligo per le Province
autonome di realizzare un'articolazione locale dell'anagrafe
nazionale dell'edilizia scolastica in base agli indirizzi definiti
dall'osservatorio per l'edilizia scolastica.
La norma impugnata prevede un'attivita' informativa centralizzata -
quale strumento conoscitivo, necessario ai fini dell'accertamento
della consistenza del patrimonio edilizio scolastico, anche per
esigenze di coordinamento - che la Corte ha gia' escluso che possa di
per se' determinare una lesione delle attribuzioni regionali o
provinciali (sentenze nn. 412 e 342 del 1994, n. 497 del 1992), ove
non si trasformi in una non prevista forma di controllo. E' anzi da
aggiungere che, nella specie, essa, nell'ambito in cui e' delimitata,
deve ritenersi espressione del principio di leale cooperazione cui
vanno informati i rapporti tra Stato e Regioni o Province autonome.
7. - Con l'accoglimento dei motivi innanzi specificati relativi
agli artt. 4 e 5 della legge n. 23 del 1996 restano assorbiti gli
altri profili denunciati dalla Provincia di Bolzano, dipendenti dal
sistema dei finanziamenti quale previsto dal citato art. 4, e sono
superate le censure proposte dalla Provincia di Trento in via
subordinata.