N. 7 SENTENZA 22 novembre 2016- 11 gennaio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Casse di previdenza - Riduzione della spesa per consumi intermedi - Versamento annuale dei risparmi al bilancio dello Stato. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario) - convertito, con modificazioni, in legge 7 agosto 2012, n. 135 - art. 8, comma 3. -(GU n.3 del 18-1-2017 )
Presidenza del Consiglio dei Ministri
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolo' ZANON, Augusto Antonio BARBERA,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 3,
del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, in legge 7
agosto 2012, n. 135, promosso dal Consiglio di Stato nel procedimento
vertente tra la Cassa nazionale di previdenza ed assistenza a favore
dei dottori commercialisti - CNPADC ed altri e il Ministero
dell'economia e delle finanze ed altro, con ordinanza del 4 giugno
2015, iscritta al n. 208 del registro ordinanze 2015 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie
speciale, dell'anno 2015.
Visti l'atto di costituzione della Cassa nazionale di previdenza
ed assistenza a favore dei dottori commercialisti - CNPADC, nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 2016 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato Aristide Police per la Cassa nazionale di
previdenza ed assistenza a favore dei dottori commercialisti - CNPADC
e l'avvocato dello Stato Amedeo Elefante per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza iscritta al n. 208 del registro ordinanze del
2015, il Consiglio di Stato ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 8, comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2012,
n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con
modificazioni, in legge 7 agosto 2012, n. 135 - con particolare
riguardo al primo, terzo e quarto periodo della disposizione - per
violazione degli artt. 2, 3, 23, 35, 36, 38, 53 e 97 della
Costituzione.
La questione trae origine dall'appello della Cassa Nazionale di
Previdenza ed Assistenza a favore dei Dottori Commercialisti (CNPADC)
e da due iscritti alla Cassa in proprio, sigg. W.A. e R.G., proposto
contro la sentenza del Tar Lazio - Roma n. 6103 del 18 giugno 2013,
che aveva rigettato il ricorso avverso i provvedimenti applicativi
dell'art. 8 cit.
La norma censurata impone alle Casse di previdenza privatizzate
di cui al decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509 (Attuazione
della delega conferita dall'art. 1, comma 32, della legge 24 dicembre
1993, n. 537, in materia di trasformazione in persone giuridiche
private di enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e
assistenza), in forza della loro inclusione nell'elenco redatto
dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT), ai sensi dell'articolo
1, comma 2, della legge 30 dicembre 2009, n. 196 (Legge di
contabilita' e finanza pubblica), di adottare interventi di
razionalizzazione per la riduzione della spesa per consumi intermedi
in modo da assicurare risparmi corrispondenti al 5 per cento per il
2012 ed al 10 per cento a partire dal 2013, nonche' di riversare
annualmente i risparmi di spesa, cosi' conseguiti sui propri consumi
intermedi, al bilancio dello Stato.
In punto di rilevanza, osserva il Consiglio di Stato che gli atti
impugnati sarebbero applicativi dell'art. 8, comma 3, del d.l. n. 95
del 2012, per la parte in cui assoggettano anche la CNPADC al regime
di versamento previsto dalla predetta norma; nella misura in cui
determinano l'imposizione del versamento anche da parte della Cassa
appellante, troverebbero il loro diretto e completo presupposto nella
previsione normativa della cui costituzionalita' si dubita e, dunque,
il problema della loro legittimita' non discenderebbe dalla presenza
di eventuali vizi di legittimita', bensi' dalla legittimita'
costituzionale del loro fondamento normativo.
Ne', secondo il rimettente, la questione apparirebbe ex se
risolvibile affermando o negando la natura pubblicistica delle Casse
di previdenza, posto che il legislatore avrebbe "legificato" i
predetti elenchi e, pertanto, in assenza di specifiche censure di
illegittimita' costituzionale avverso le normative che a detti
elenchi fanno rinvio, non ci si potrebbe che limitare a prendere atto
di tale scelta legislativa.
Secondo il Consiglio di Stato non sarebbe dirimente la questione
della natura della personalita' giuridica (di diritto pubblico o
privato) delle Casse di previdenza (ovvero della loro assimilazione,
nominativamente disposta, alle amministrazioni pubbliche) ma,
piuttosto, assumerebbe rilievo la provenienza, da soggetti privati,
della contribuzione destinata a costituire le risorse per il futuro
trattamento pensionistico agli iscritti alla Cassa di previdenza,
nonche' il fatto che la disposizione impugnata non incida su
trasferimenti a carico della finanza pubblica, nella specie non
presenti, bensi' imponga un prelievo percentualmente determinato
sulla misura dei c.d. consumi intermedi, che avrebbero parimenti la
loro fonte nelle somme percepite dai propri iscritti e la cui
disponibilita' dovrebbe essere mantenuta nella piena ed autonoma
determinazione della Cassa medesima.
Tanto premesso, il Consiglio di Stato ritiene che l'art. 8, comma
3, del d.l. n. 95 del 2012, imponendo un versamento obbligatorio in
favore dello Stato di parte delle somme frutto dei contributi versati
dagli iscritti, finirebbe con il distrarre dette somme, in dotazione
alla Cassa, dalla loro causa tipica e dalla ragione, normativamente
prevista, che ne legittima l'imposizione. La distrazione dal
perseguimento delle finalita' che sono alla base dell'imposizione
coattiva integrerebbe la violazione dell'art. 23 Cost., in quanto il
potere impositivo attribuito alle Casse previdenziali verso i propri
iscritti sarebbe legato al perseguimento delle predette finalita' e
non potrebbe essere vanificato destinando parte delle risorse ad
esigenze generali di finanza pubblica.
La disposizione impugnata violerebbe altresi' gli artt. 35, 36 e
38, comma 2, Cost., poiche', sottraendo parte dei contributi alle
Casse, il legislatore inciderebbe sulla misura del trattamento
pensionistico, da intendersi anche come «retribuzione differita» e
contravverrebbe all'esigenza di assicurare mezzi adeguati per le
esigenze connesse alla vecchiaia del lavoratore; piu' in generale,
inciderebbe sulla finalita' di tutela del lavoro, costituzionalmente
garantita.
Inoltre, l'art. 8, comma 3 cit., si porrebbe in conflitto con gli
artt. 2, 3 e 97 Cost., in quanto il prelievo ivi previsto
inciderebbe, in modo non ragionevole, sulla autonomia dell'ente,
impedendo al medesimo di poter disporre delle somme derivanti da
contribuzioni dei propri iscritti, per destinarle ad esigenze
strumentali alla realizzazione delle finalita' previdenziali. Esso
inciderebbe, altresi', sul principio di buon andamento delle
amministrazioni pubbliche, posto che non realizzerebbe alcuna
economicita' dell'azione amministrativa, e determinerebbe altresi'
una distrazione di somme dalla loro finalita' tipica.
Infine, secondo il giudice a quo, la norma impugnata violerebbe
gli artt. 3 e 53 Cost. in quanto, dovendosi ritenere che i contributi
versati dagli iscritti siano assimilabili ai tributi, il prelievo
corrispondente al versamento imposto alla Cassa, stabilito in una
percentuale fissa in relazione alla spesa per consumi intermedi
dell'anno 2010, non terrebbe in considerazione ne' la capacita'
contributiva del soggetto, ne' qualsivoglia criterio di
progressivita', in cio' determinando altresi' sia una disparita' di
trattamento tra soggetti destinatari di una medesima percentuale di
esazione, indipendentemente dalla loro soggettiva capacita'
contributiva, sia una palese irragionevolezza della previsione.
2.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, deducendo l'inammissibilita' o, comunque, l'infondatezza
delle questioni.
Rammenta la difesa erariale che l'art. 8, comma 3, del d.l. n. 95
del 2012, fa parte di una serie di misure tese alla razionalizzazione
e riduzione della spesa pubblica contenute nel suddetto
decreto-legge, che ha esteso anche agli enti pubblici non
territoriali gli obiettivi comuni di contenimento della spesa.
L'ambito di applicazione soggettivo delle suddette disposizioni
sarebbe quindi stabilito dall'art. 1, comma 2, della legge 196 del
2009, nel testo modificato dal d.l. 2 marzo 2012, n. 16, il quale
prevede che «ai fini della applicazione delle disposizioni in materia
di finanza pubblica, per amministrazioni pubbliche si intendono, per
l'anno 2011, gli enti e i soggetti indicati a fini statistici
nell'elenco oggetto del comunicato dell'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT) in data 24 luglio 2010, pubblicato in pari data
nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n. 171, nonche', a
decorrere dall'anno 2012, gli enti e i soggetti indicati a fini
statistici dal predetto Istituto nell'elenco oggetto del comunicato
del medesimo Istituto in data 30 settembre 2011, pubblicato in pari
data nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n. 228, le
Autorita' indipendenti e, comunque, le amministrazioni di cui
all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, e successive modificazioni».
Secondo l'interveniente, il legislatore in tal modo avrebbe
stabilito che tutte le amministrazioni pubbliche, cosi' come
individuate dall'elenco ISTAT cui la legge rinvia, siano destinatarie
delle disposizioni in materia di contenimento della spesa pubblica.
L'inclusione di un ente nell'elenco ISTAT - e, di conseguenza, la sua
qualificazione a tali fini quale «pubblica amministrazione» -
costituirebbe il presupposto per la soggezione all'art. 8, comma 3,
del d.l. n. 95 del 2012. A tali obblighi sarebbero dunque tenuti
tutti gli enti per il solo fatto di essere compresi nel predetto
elenco.
Poiche' con l'art. 1, comma 2, della legge n. 196 del 2009, il
legislatore avrebbe sostanzialmente recepito, in via legislativa, il
predetto elenco ISTAT, ne discenderebbe che, da un canto, ogni
modificazione del suddetto elenco non potrebbe che avvenire
attraverso una legge di approvazione; dall'altro, che ogni questione
relativa alla legittimita' o meno dell'inclusione di un ente in tale
elenco, essendo rimessa alla discrezionalita' del legislatore, non
potrebbe che essere censurata nella forme del giudizio di
legittimita' costituzionale.
Secondo la difesa erariale, pertanto, non sarebbe possibile
censurare la legge che assoggetta la CNPADC ai tagli di spesa
previsti dalle disposizioni sulla c.d. spending review contenute nel
d.l. n. 95 del 2012, se non dopo aver censurato la legge che,
includendo la CNPADC all'interno dell'elenco ISTAT, le avrebbe
conferito la qualifica di pubblica amministrazione. Poiche', difatti,
l'art. 8, comma 3, del d.l. 6 luglio 2012 non viene contestato da un
punto di vista «oggettivo» (vale a dire con riferimento alle misure
di contenimento dallo stesso previste), bensi' da un punto di vista
«soggettivo» (lamentando la CNPADC di essere stata inclusa tra i
destinatari di dette misure) e poiche' l'ambito di applicazione
soggettivo delle misure previste nell'ambito della c.d. spending
review viene individuato, per relationem, tramite il rinvio
all'elenco ISTAT delle pubbliche amministrazioni, sarebbe evidente -
secondo il Presidente del Consiglio dei ministri - che contestare la
legittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 3, del d.l. n. 95 del
2012 significherebbe censurare la legittimita' costituzionale della
qualificazione della Cassa come pubblica amministrazione, che pero'
non e' oggetto di doglianza da parte del giudice a quo.
Secondo la difesa erariale, pertanto, contrariamente a quanto
ritenuto dal Consiglio di Stato, la questione relativa alla natura
pubblica o privata della Cassa non potrebbe essere considerata priva
di rilevanza ai fini della valutazione da effettuarsi in ordine alla
fondatezza della questione di costituzionalita' della disposizione
impugnata. Poiche', difatti, a mente dell'art. 1, comma 1, della
legge 196 del 2009, «[l]e amministrazioni pubbliche concorrono al
perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica "...definiti in
ambito nazionale in coerenza con le procedure e i criteri stabiliti
dall'Unione europea..." e ne condividono le conseguenti
responsabilita'», l'inserimento delle Casse di previdenza nell'elenco
ISTAT le avrebbe necessariamente gravate dell'obbligo di contribuire
alle manovre di bilancio ed ai provvedimenti di contenimento della
spesa pubblica.
Rammenta ulteriormente la difesa erariale, che lo stesso
Consiglio di Stato, in una precedente decisione (sentenza n. 6014 del
28 novembre 2012), avrebbe affermato che l'inclusione nell'elenco
ISTAT delle stesse «non e', infatti, frutto di una valutazione
arbitraria dell'Amministrazione, ma, al contrario, corrisponde alla
qualificazione pubblica degli stessi e ai criteri stabiliti dalla
legge in coerenza con i principi desumibili dall'art. 81 della
Costituzione e con il principio di uguaglianza di cui all'art. 3
della Costituzione».
Osserva il Presidente del Consiglio dei ministri che, anche se si
dovessero qualificare come privati i contributi versati alla Cassa
dagli iscritti, la questione di legittimita' costituzionale sarebbe
comunque infondata in quanto l'art. 8, comma 3, cit., richiederebbe
come unico requisito, per l'assoggettamento alle misure di
contenimento previste nell'ambito della c.d. spending review, la
natura di pubblica amministrazione del destinatario, tanto che
sarebbe bastato considerare che la CNPADC fosse una pubblica
amministrazione per concludere nel senso della infondatezza.
In ogni caso, secondo la difesa erariale, il giudice a quo
sarebbe comunque incorso in errore, anche nel considerare private le
risorse gestite dal fondo. A giudizio dell'interveniente, invece,
tali risorse deriverebbero la propria natura da quella pubblica della
Cassa e dalle funzioni da essa svolte, sicche' i due aspetti della
vicenda non potrebbero essere singolarmente considerati, in quanto
l'uno (la funzione previdenziale pubblica svolta dalla Cassa con
conseguente vincolo di destinazione sulle somme da essa gestite),
influirebbe inevitabilmente sull'altro (natura della prestazione).
A riprova della natura pubblica delle risorse della Cassa,
secondo la Presidenza del Consiglio dei ministri, vi sarebbe
l'obbligatorieta' dei contributi, il potere di esazione dei medesimi
e, infine, l'impossibilita' per gli iscritti di poter liberamente
disporre di quanto versato.
Con riferimento alla denunciata violazione dell'art. 23 e degli
artt. 3 e 53 Cost., obietta il Presidente del Consiglio dei ministri
che, con l'introduzione dell'obbligo di versare allo Stato i risparmi
di spesa conseguiti dalle Casse professionali, non si sarebbe inteso
introdurre un tributo, in quanto si tratterebbe di disposizioni
rivolte a tutte le amministrazioni pubbliche, affinche'
contribuiscano al consolidamento del processo di razionalizzazione e
revisione della spesa e, quindi, non vi sarebbe alcuna prestazione
patrimoniale imposta, ma solo una redistribuzione delle risorse di
finanza pubblica. Procedendo dal presupposto che la CNAPDC e'
un'amministrazione pubblica, sarebbe evidente, per la Presidenza del
Consiglio dei ministri, che non sarebbe ipotizzabile ne' una
violazione dell'art. 3 Cost., in quanto la Cassa e' colpita dai tagli
di spesa come tutte le altre amministrazioni, ne' dell'art. 23 Cost.,
in quanto non si sarebbe in presenza di una prestazione patrimoniale,
ma di una misura trasversale che incide sul patrimonio di ciascuna
amministrazione. Ne', tanto meno, secondo la difesa erariale sarebbe
configurabile una violazione dell'art. 53 Cost., in quanto non
verrebbe in rilievo il principio di capacita' contributiva dei
singoli iscritti alla Cassa, non trovandosi in presenza di un
tributo, ma di una operazione di redistribuzione della finanza
pubblica.
Neppure, secondo l'interveniente, la norma impugnata si porrebbe
in contrasto con gli artt. 35, 36, 38, comma secondo, Cost., in
quanto non vi sarebbero ragioni perche' la finalita' (pubblica),
svolta delle casse previdenziali tramite l'accantonamento
obbligatorio di una quota di reddito professionale, avrebbe dovuto
condurre ad esentare la Cassa, rispetto a quanto previsto per le
altre pubbliche amministrazioni, dall'obbligo di versamento del
risparmio per consumi intermedi a favore dell'Erario, misura che
rientrerebbe tra gli interventi correttivi di finanza pubblica,
coinvolgenti anche gli enti privatizzati.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, ad escludere la
violazione degli artt. 35, 36 e 38 Cost., influirebbe, inoltre, il
fatto che, allo stato, non vi sarebbe prova alcuna che le norme
sospettate di incostituzionalita' possano aver inciso sulle
prestazioni a favore dei liberi professionisti iscritti alle Casse,
tanto che la stessa CNPADC, nelle proprie difese, avrebbe prospettato
come mera eventualita', che, per effetto delle disposizioni della
c.d. spending review, possa esservi un depauperamento del monte delle
contribuzioni dei professionisti iscritti alla Cassa. Quindi, la
disposizione impugnata non avrebbe direttamente inciso sulle
prestazioni a favore dei liberi professionisti iscritti alle Casse,
dato che non sarebbe stata dimostrata alcuna decurtazione delle
prestazioni previdenziali loro assicurate in base alle norme vigenti.
Infine, osserva il Presidente del Consiglio dei ministri che la
pretesa violazione dei principi costituzionali invocati, non
deriverebbe dal d.l. n. 95 del 2012, che individua solo l'ambito di
applicazione soggettiva delle misure di tagli alla spesa pubblica,
facendo riferimento alla nozione di «pubblica amministrazione», ma
dagli elenchi ISTAT che hanno disposto la suddetta equiparazione. Si
tratterebbe di restrizioni di spesa imposte soprattutto ai soggetti
che beneficiano di contributi e finanziamenti pubblici, necessarie
per garantire il rispetto del principio del pareggio di bilancio
sancito dall'art. 81 Cost., anche alla luce degli impegni assunti
dall'Italia con le autorita' europee.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, quindi, nel
valutare la conformita' alla Costituzione della norma censurata, si
dovrebbero tenere a mente anche le ragioni che hanno spinto il
legislatore a predisporre una disciplina tanto rigorosa, e quindi si
imporrebbe di ponderare adeguatamente l'art. 81 Cost. con gli altri
parametri costituzionali richiamati dal Consiglio di Stato, nel
rispetto dei principi di proporzionalita' e ragionevolezza, posta la
necessita' di individuare un punto di equilibrio dinamico e non
prefissato, in anticipo tra tutti i vari diritti tutelati dalla
Costituzione.
3.- Si e' costituita in giudizio anche la Cassa Nazionale di
Previdenza ed Assistenza a favore dei Dottori Commercialisti,
svolgendo argomentazioni a sostegno dell'accoglimento della questione
di legittimita' costituzionale sollevata.
Secondo la parte, l'art. 8, comma 3, secondo periodo, del d.l. n.
95 del 2012, si rivelerebbe incostituzionale perche', con esso, il
legislatore avrebbe introdotto una forma di surrettizio prelievo
tributario - destinato ai soli enti previdenziali privatizzati - del
tutto svincolato dal rispetto dei noti parametri di ragionevolezza e
progressivita', attraverso il quale le risorse private devolute alla
gestione della CNPADC e destinate all'erogazione di trattamenti
previdenziali ed assistenziali sono trasferite all'erario, per non
meglio specificate esigenze finanziarie pubbliche.
Evidenzia che gli enti previdenziali privatizzati a mente del
d.lgs. n. 509 del 1994 non beneficiano di alcun trasferimento e/o
finanziamento pubblico e non godono di alcuna garanzia da parte dello
Stato, per quanto attiene ad un'eventuale situazione di grave
disavanzo, essendo, anzi, previsto il ricorso alla liquidazione
coatta amministrativa laddove sia impossibile ripristinare
l'originario equilibrio economico-finanziario.
Rammenta, inoltre, che la Corte Costituzionale, nella sentenza
[recte: ordinanza] n. 214 del 1999, ha sottolineato come il d.lgs. n.
509 del 1994 abbia introdotto un «nuovo sistema autofinanziato
conseguente alla privatizzazione». Un conto sarebbe, quindi, la
rilevanza pubblicistica che connota sia la funzione che l'attivita'
della Cassa, ed un altro l'origine e la natura delle risorse in se'
considerate.
In sostanza, l'assenza di un contributo pubblico escluderebbe la
natura pubblica del patrimonio.
Con riferimento alla violazione degli artt. 3, 35, 36, 38 e 97
Cost., la parte sostiene che il legislatore, con la norma impugnata,
non abbia operato un ragionevole bilanciamento dei valori
costituzionali (sentenza n. 70 del 2015) della tutela, anche futura,
dei lavoratori e delle esigenze di risanamento delle finanze
pubbliche e sarebbe, comunque, discriminatoria, in quanto colpirebbe
esclusivamente alcune categorie di lavoratori per il solo fatto di
esercitare professioni regolamentate con obbligo d'iscrizione ai
relativi enti previdenziali. Evidenzia, che i consumi intermedi non
costituiscono una spesa per l'erario, ma sarebbero espressione della
autonomia gestionale, organizzativa e contabile riconosciuta dal
d.lgs. n. 509 del 1994 agli enti previdenziali privatizzati, quale
corollario dell'obbligo dei medesimi di attenersi ad una rigorosa
gestione economico-finanziaria tale da assicurare l'equilibrio di
bilancio, pena la liquidazione coatta amministrativa, senza poter
accedere a finanziamenti pubblici.
Ne deriverebbe, quindi, secondo la medesima, la violazione
dell'art. 97 Cost., in quanto la norma impugnata colpisce il
patrimonio vincolato della Cassa, formato da versamenti dei privati
destinati all'erogazione di prestazioni previdenziali ed
assistenziali, costituzionalmente garantite dall'art. 38 Cost.
La norma impugnata violerebbe ulteriormente gli artt. 3 e 97
Cost., perche' il prelievo imposto inciderebbe in misura strutturale
sulla capacita' della Cassa di perseguire efficacemente le finalita'
attribuite dalla legge, sebbene la Corte (sentenza n. 178 del 2015)
abbia riconosciuto che «l'emergenza economica», pur potendo
giustificare interventi eccezionali, non consenta di introdurre
misure strutturali.
Considerato in diritto
1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe il Consiglio di Stato ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 8, comma
3, decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito con modificazioni dall'art. 1,
comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, in riferimento agli artt.
2, 3, 23, 35, 36, 38, 53 e 97 della Costituzione, nella parte in cui
applica anche alla Cassa nazionale di previdenza ed assistenza per i
dottori commercialisti (CNPADC) un prelievo commisurato alle spese
per consumi intermedi dell'esercizio 2010.
L'art. 8, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012 stabilisce che: «Ferme
restando le misure di contenimento della spesa gia' previste dalle
vigenti disposizioni, al fine di assicurare la riduzione delle spese
per consumi intermedi, i trasferimenti dal bilancio dello Stato agli
enti e agli organismi anche costituiti in forma societaria, dotati di
autonomia finanziaria, inseriti nel conto economico consolidato della
pubblica amministrazione, come individuati dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT) ai sensi dell'articolo 1, comma 2, della legge 31
dicembre 2009, n. 196, nonche' alle autorita' indipendenti ivi
inclusa la Commissione nazionale per le societa' e la borsa (Consob)
con esclusione delle regioni, delle province autonome di Trento e di
Bolzano, degli enti locali, degli enti del servizio sanitario
nazionale, e delle universita' e degli enti di ricerca di cui
all'allegato n. 3, sono ridotti in misura pari al 5 per cento
nell'anno 2012 e al 10 per cento a decorrere dall'anno 2013 della
spesa sostenuta per consumi intermedi nell'anno 2010. Nel caso in cui
per effetto delle operazioni di gestione la predetta riduzione non
fosse possibile, per gli enti interessati si applica la disposizione
di cui ai periodi successivi. Gli enti e gli organismi anche
costituiti in forma societaria, dotati di autonomia finanziaria, che
non ricevono trasferimenti dal bilancio dello Stato adottano
interventi di razionalizzazione per la riduzione della spesa per
consumi intermedi in modo da assicurare risparmi corrispondenti alle
misure indicate nel periodo precedente; le somme derivanti da tale
riduzione sono versate annualmente ad apposito capitolo dell'entrata
del bilancio dello Stato entro il 30 giugno di ciascun anno. Per
l'anno 2012 il versamento avviene entro il 30 settembre. Il presente
comma non si applica agli enti e organismi vigilati dalle regioni,
dalle province autonome di Trento e di Bolzano e dagli enti locali».
1.1.- Secondo il rimettente la norma violerebbe gli artt. 35, 36
e 38, secondo comma, Cost., in quanto, per esigenze di finanza
pubblica, distrarrebbe somme destinate a finalita' previdenziali, con
cio' incidendo sulla misura del trattamento pensionistico inteso come
«retribuzione differita», tenuto anche conto delle particolari
caratteristiche del sistema mutualistico introdotto per la Cassa in
questione dal decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509 (Attuazione
della delega conferita dall'art. 1, comma 32, della legge 24 dicembre
1993, n. 537, in materia di trasformazione in persone giuridiche
private di enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e
assistenza).
Il Consiglio di Stato ritiene inoltre che siano violati gli artt.
2, 3 e 97 Cost. poiche' il prelievo imposto dal censurato art. 8,
comma 3, inciderebbe in modo non ragionevole sull'autonomia
dell'ente, sulla disponibilita' e sulla destinazione di somme
derivanti dalle contribuzioni dei propri iscritti. Infatti, mentre il
prelievo risponderebbe a logica per le amministrazioni pubbliche
finanziate dallo Stato, per la CNPADC, che deve gestire la previdenza
in regime di autofinanziamento, esso sarebbe irragionevole e
contrario alle finalita' statutarie della Cassa stessa. Il prelievo
contrasterebbe altresi' con il principio di buon andamento di cui
all'art. 97 Cost., considerato che determinerebbe la distrazione di
somme dalla loro finalita' tipica ed una sostanziale riduzione del
finanziamento delle prestazioni pensionistiche, piuttosto che
realizzare una maggiore economicita' dell'azione amministrativa.
Inoltre, secondo il rimettente, la disposizione impugnata
violerebbe anche gli artt. 3 e 53 Cost. Cio' in quanto il prelievo
imposto dalla norma in questione, essendo determinato in misura
percentuale su quanto complessivamente speso dall'ente per consumi
intermedi nell'anno 2010, non sarebbe progressivo e non terrebbe in
alcun conto la capacita' contributiva del soggetto, determinando in
tal modo una disparita' di trattamento tra soggetti destinatari di
una medesima percentuale di esazione.
Infine, secondo il rimettente la disposizione impugnata
violerebbe l'art. 23 Cost., in quanto, nel prevedere il versamento
obbligatorio di una parte dei contributi previdenziali dei privati
iscritti all'ente, distrarrebbe dette somme dalla loro causa tipica.
1.2.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, deducendo l'inammissibilita' o comunque l'infondatezza
delle questioni.
A suo avviso la questione di legittimita' costituzionale
sollevata dal giudice a quo sarebbe inammissibile in ragione della
consequenzialita' tra iscrizione nell'elenco predisposto
dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) e debenza del prelievo.
Evidenzia in proposito che il giudice rimettente non avrebbe
impugnato l'art. 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196
(Legge di contabilita' e finanza pubblica): tale disposizione,
includendo la CNPADC nell'elenco ISTAT, costituirebbe il presupposto
del prelievo a favore dell'Erario, sicche' la prescrizione impugnata
realizzerebbe, in ragione di detta propedeutica iscrizione, un regime
unitario di partecipazione agli obiettivi di finanza pubblica per
tutti gli enti appartenenti al consolidato delle pubbliche
amministrazioni.
Nel merito, la difesa erariale rileva che, nell'ambito delle
misure tese alla razionalizzazione e riduzione della spesa pubblica,
il d.l. n. 95 de 2012 sulla cosiddetta spending review avrebbe esteso
agli enti pubblici non territoriali gli obiettivi di contenimento tra
i quali quelli contenuti nell'art. 8, comma 3, di detto decreto.
Secondo l'intervenuto, il legislatore avrebbe individuato quali
destinatari delle disposizioni in materia di contenimento della spesa
pubblica tutte le amministrazioni pubbliche comprese nell'elenco
ISTAT cui la legge rinvia. L'inclusione di un ente nell'elenco ISTAT
- e, pertanto, la sua qualificazione quale pubblica amministrazione -
costituirebbe il presupposto per la soggezione all'art. 8, comma 3,
d.l. n. 95 del 2012.
Ad avviso della difesa erariale non sarebbe possibile censurare
la legge che assoggetta la CNPADC alle riduzioni di spesa previste
dal decreto sulla spending review se non dopo aver censurato la legge
che, includendo il predetto ente all'interno dell'elenco ISTAT, lo
qualifica come pubblica amministrazione. La CNPADC invece non avrebbe
impugnato tale normativa.
Il Presidente del Consiglio rileva inoltre che anche le risorse
gestite dal fondo avrebbero natura pubblica. Tale connotazione
deriverebbe, oltre che dal carattere pubblicistico delle funzioni
svolte dalla Cassa, dal fatto: a) che i contributi degli iscritti non
sono volontari ma imposti da specifica normativa; b) che gli enti
privatizzati hanno un potere autoritativo di esazione dei contributi;
c) che gli iscritti non hanno facolta' di disporre liberamente di
quanto versato.
Da cio' discenderebbe che l'art. 8, comma 3, del d.l. n. 95 del
2012 non violerebbe l'art. 3 Cost., in quanto i tagli di spesa
colpirebbero tutte le amministrazioni pubbliche inserite nell'elenco
ISTAT.
Secondo il Presidente del Consiglio, la norma impugnata non si
porrebbe neppure in contrasto con gli artt. 35, 36 e 38, secondo
comma, Cost., in considerazione della natura pubblica della CNPADC e
dei fondi di cui essa dispone. Cio' giustificherebbe anche il
versamento obbligatorio dei risparmi all'Erario per la realizzazione
di interventi correttivi di finanza pubblica da parte dello Stato,
ipotesi non lesiva dei precetti contenuti negli artt. 38 e 97 Cost.
Infine, secondo l'intervenuto non sarebbe stata fornita prova
degli effetti negativi ipoteticamente prodotti dalla norma impugnata,
in quanto i professionisti iscritti alla Cassa non avrebbero subito
decurtazioni delle prestazioni previdenziali loro assicurate dalle
norme vigenti.
2.- Ai fini della presente decisione sono necessarie alcune
premesse.
L'elenco delle amministrazioni pubbliche appartenenti al conto
economico consolidato previsto dall'art. 1, comma 3, della legge n.
196 del 2009 - come modificato dal decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16
(Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di
efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 26
aprile 2012, n. 44 - e' stato istituito in attuazione di precisi
obblighi comunitari sulla base di norme classificatorie e definitorie
proprie del sistema statistico nazionale ed europeo, ai sensi del
regolamento CE n. 2223/96 del Consiglio del 25 giugno 1996 modificato
dal Regolamento UE 549/2013 relativo al «Sistema Europeo dei Conti
Nazionali e Regionali nell'Unione Europea» (SEC2010). I criteri
utilizzati per la classificazione sono di natura
statistico-economica. Tale regolamento e' servente alla definizione
delle politiche dell'Unione europea ed al monitoraggio delle economie
degli Stati membri e dell'Unione economica e monetaria (UEM), i quali
«richiedono informazioni comparabili, aggiornate e affidabili sulla
struttura dell'economia e l'evoluzione della situazione economica di
ogni Stato membro o regione» (considerando n. 1 del regolamento UE n.
549/2013).
La Commissione utilizza gli aggregati dei conti nazionali e
regionali, raccolti attraverso tali informazioni, per i fini
amministrativi dell'Unione e, in particolare, per i calcoli di
bilancio. Dunque, il sistema europeo dei conti, disciplinato dai
richiamati regolamenti, prevede una metodologia finalizzata al
monitoraggio della convergenza economica ed al conseguimento di uno
stretto coordinamento delle politiche finanziarie europee.
La CNPADC e' classificata, secondo l'allegato A (Capitolo 2
«Unita' e insiemi di unita'» - I settori istituzionali -
Amministrazioni pubbliche S.13) del regolamento UE n. 549/2013, nel
sottosettore S.1314, afferente agli «Enti di previdenza e assistenza
sociale» (2.117), il quale «comprende le unita' istituzionali
centrali, di Stati federati e locali, la cui attivita' principale
consiste nell'erogare prestazioni sociali che rispondono ai seguenti
due criteri: a) in forza di disposizioni legislative o regolamentari
determinati gruppi della popolazione sono tenuti a partecipare al
regime o a versare contributi; b) le amministrazioni pubbliche sono
responsabili della gestione dell'istituzione per quanto riguarda la
fissazione o l'approvazione dei contributi e delle prestazioni, a
prescindere dal loro ruolo di organismo di sorveglianza o di datore
di lavoro».
Nell'ambito delle procedure di convergenza verso gli obiettivi
europei di contenimento della spesa pubblica, l'inserimento in tale
elenco ha comportato per l'ente previdenziale la sottoposizione ai
pertinenti vincoli di riduzione della spesa. Tuttavia, a differenza
della maggior parte degli enti pubblici e dei soggetti inseriti
nell'elenco, la CNPADC non gode di finanziamenti pubblici che - anzi
- sono vietati dalla legge istitutiva: «Gli enti trasformati
continuano a svolgere le attivita' previdenziali e assistenziali in
atto riconosciute a favore delle categorie di lavoratori e
professionisti per le quali sono stati originariamente istituiti,
ferma restando la obbligatorieta' della iscrizione e della
contribuzione. Agli enti stessi non sono consentiti finanziamenti
pubblici diretti o indiretti, con esclusione di quelli connessi con
gli sgravi e la fiscalizzazione degli oneri sociali» (art. 1, comma
3, d.lgs. n. 509 del 1994).
E' altresi' utile un'ulteriore premessa circa la natura giuridica
della CNPADC e la sua sostanziale irrilevanza nell'ambito del thema
decidendum.
La trasformazione della Cassa operata dal d.lgs. n. 509 del 1994,
pur avendo inciso sulla forma giuridica dell'ente e sulle modalita'
organizzative delle sue funzioni, non ha modificato il carattere
pubblicistico dell'attivita' istituzionale di previdenza ed
assistenza, che mantiene non solo una funzione strettamente correlata
all'interesse pubblico di assicurare dette prestazioni sociali a
particolari categorie di lavoratori, ma acquisisce un ruolo rilevante
in ambito europeo attraverso l'inclusione delle risultanze del
relativo bilancio nel calcolo del prodotto nazionale lordo ai prezzi
di mercato (PNLpm), mediante le uniformi regole di contabilizzazione
del sistema europeo dei conti economici integrati. Al riguardo,
questa Corte ha avuto modo di affermare che «dal quadro cosi'
tracciato [dalla riforma] emerge che la suddetta trasformazione ha
lasciato immutato il carattere pubblicistico dell'attivita'
istituzionale di previdenza ed assistenza svolta dagli enti,
articolandosi invece sul diverso piano di una modifica degli
strumenti di gestione e della differente qualificazione giuridica dei
soggetti stessi: l'obbligo contributivo costituisce un corollario,
appunto, della rilevanza pubblicistica dell'inalterato fine
previdenziale. L'esclusione di un intervento a carico della
solidarieta' generale consegue alla stessa scelta di trasformare gli
enti, in quanto implicita nella premessa che nega il finanziamento
pubblico o altri ausili pubblici di carattere finanziario» (sentenza
n. 248 del 1997).
3.- Tanto premesso, l'eccezione di inammissibilita'
dell'Avvocatura dello Stato, argomentata in ragione della mancata
considerazione della iscrizione nell'elenco ISTAT e delle conseguenze
che ne deriverebbero automaticamente in punto di debenza del
prelievo, non puo' essere accolta.
Secondo la difesa dello Stato, il fatto che la CNPADC sia stata
individuata dalla legge quale componente dell'elenco ISTAT, nonche'
risulti destinataria delle disposizioni in materia di contenimento
della spesa pubblica, costituirebbe indefettibile presupposto per la
soggezione dell'ente previdenziale all'art. 8, comma 3, del d.l. n.
95 del 2012 e, conseguentemente, il giudice rimettente avrebbe
compiuto una sorta di aberratio ictus, nel censurare la legge che
prevede il prelievo ai danni della CNPADC stessa anziche' l'art. 1,
comma 2, della legge n. 196 del 2009, come modificato dal d.l. n. 16
del 2012, il quale, includendo il predetto ente nell'elenco ISTAT,
comporterebbe l'automatica applicazione del prelievo a favore
dell'Erario.
Nella prospettazione del giudice rimettente, al contrario, non e'
contestata la legittimita' dell'inclusione della CNPADC nell'elenco
delle amministrazioni ISTAT e neppure la legittimita' della prima
parte della disposizione, laddove vengono dettate norme finalizzate
alla riduzione della spesa per consumi intermedi.
Infatti, se da un lato egli menziona l'intero comma 3, compresa
la parte riferita agli enti che non ricevono trasferimenti dal
bilancio dello Stato e la prescrizione afferente ad interventi di
razionalizzazione della spesa, dall'altro chiarisce che la questione
riguarda «gli atti impugnati, nella misura in cui determinano
l'imposizione del versamento anche da parte della Cassa appellante,
trovan[d]o il loro diretto e completo presupposto nella previsione
normativa della cui costituzionalita' si dubita, e, dunque, il
problema della loro legittimita' (in parte qua) non discende dalla
presenza di eventuali vizi di legittimita', bensi' dalla legittimita'
costituzionale del loro fondamento normativo».
Pertanto, l'eccezione d'inammissibilita' non puo' essere accolta,
dal momento che l'ordinanza di rimessione si limita a dubitare della
legittimita' costituzionale del prelievo operato dal legislatore
statale nei confronti della CNPADC, tema che costituisce l'oggetto
del presente giudizio.
4.- Venendo al merito, la questione di legittimita'
costituzionale sollevata in riferimento agli artt. 3, 38 e 97 Cost.
con riguardo alla sola prescrizione inerente all'imposizione del
versamento annuale nelle casse dello Stato, e' fondata.
Per quanto di seguito meglio specificato, la scelta di
privilegiare, attraverso il prelievo, esigenze del bilancio statale
rispetto alla garanzia, per gli iscritti alla CNPADC, di vedere
impiegato il risparmio di spesa corrente per le prestazioni
previdenziali non e' conforme ne' al canone della ragionevolezza, ne'
alla tutela dei diritti degli iscritti alla Cassa, garantita
dall'art. 38 Cost., ne' al buon andamento della gestione
amministrativa della medesima.
4.1.- Sotto il profilo della ragionevolezza, l'art. 3 Cost.
risulta violato per l'incongrua scelta di sacrificare l'interesse
istituzionale della CNPADC ad un generico e macroeconomicamente
esiguo impiego nel bilancio statale.
L'esame del contesto legislativo rivela come la disposizione
censurata operi in deroga all'ordinario regime di autonomia della
Cassa, in parte alterando il vincolo funzionale tra contributi degli
iscritti ed erogazione delle prestazioni previdenziali.
Prescindendo dall'indagine sulla natura del contributo, e tenuto
conto che le politiche statali possono, in particolari contingenze,
incidere anche sull'autonomia finanziaria di un ente pubblico, nel
caso in esame la compressione di un principio di sana gestione
finanziaria, come quello inerente alla natura mutualistica degli enti
privatizzati di cui all'art. 1 del d.lgs. n. 509 del 1994, non
risulta proporzionato all'alternativa di assicurare un prelievo
generico a favore del bilancio dello Stato. Mentre l'interesse della
CNPADC e' specificamente riferibile alla missione istituzionale di
gestire ed assicurare nel tempo le prestazioni previdenziali agli
associati, quello dello Stato e' - per obiettiva conformazione della
norma impugnata - circoscritto alla generica copertura del complesso
della spesa. Nella ponderazione delle due finalita' non appare
ragionevole il sacrificio - a beneficio di un generico interesse
dello Stato ad arricchire, in modo peraltro marginale, le proprie
dotazioni di entrata - di quella della CNPADC, che e' collegata
intrinsecamente alla necessaria autosufficienza della gestione
pensionistica.
In particolare, con riguardo al bilanciamento tra le esigenze
istituzionali della Cassa e quelle del bilancio statale, non puo'
essere condiviso l'assunto dell'Avvocatura generale dello Stato
secondo cui l'interesse dell'ente previdenziale a mantenere parte
delle risorse acquisite attraverso la contribuzione degli iscritti
sarebbe recessivo rispetto all'esigenza di prelevare dette risorse
«per garantire il rispetto del principio del pareggio di bilancio
sancito dall'art. 81 Cost. anche alla luce degli impegni assunti dal
nostro Paese con le autorita' europee».
La difesa statale desume un'arbitraria correlazione eziologica
tra l'art. 1, comma 2, della legge n. 196 del 2009, la prima parte
dell'art. 8, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012, non contestata dal
giudice rimettente, e la seconda parte del medesimo comma 3 dell'art.
8: l'iscrizione nell'elenco ISTAT della CNPADC non comporterebbe
soltanto la considerazione di quest'ultima nel complesso
macroeconomico della finanza pubblica da coordinare attraverso
l'imposizione di economie della spesa per beni intermedi, ma anche il
prelievo di tali economie a beneficio dello Stato. Al contrario, come
gia' premesso, tale rapporto di causalita' tra le citate disposizioni
non sussiste. E' di tutta evidenza che la prima parte della norma
impugnata provvede in modo costituzionalmente legittimo ad assicurare
- attraverso il risparmio e l'accantonamento della percentuale di
spesa pertinente a ciascuno dei soggetti rientranti nel sistema
europeo dei conti nazionali e regionali dell'Unione europea-SEC 2010
- il coordinamento della finanza pubblica allargata per il
raggiungimento degli obiettivi concordati in sede europea, mentre la
seconda parte introduce un finanziamento a favore dell'Erario.
Pertanto, e' la sola disposizione dell'art. 8, comma 3, impugnata
dal rimettente a porre in essere un prelievo indebito nei confronti
della CNPADC - il quale determina, nella situazione
economico-patrimoniale della destinataria, una minusvalenza correlata
ad una speculare plusvalenza a favore del bilancio dello Stato -
mentre quella che impone la riduzione degli oneri per beni intermedi,
oltre al coordinamento finalizzato al rispetto dei vincoli europei,
costituisce di per se' anche un meccanismo idoneo a rendere piu'
efficiente la gestione pensionistica nella misura in cui riduce le
spese correnti della Cassa, indirizzando il risparmio alla naturale
destinazione delle prestazioni previdenziali.
A parte il fatto che nella manovra di finanza pubblica il
contestato prelievo assume valore neutro, dal momento che il saldo
complessivo delle risorse disponibili nel consolidato pubblico
risulta invariato, tale prelievo costituisce una scelta autonoma del
legislatore statale (consistente nel trasferimento di risorse della
CNPADC al proprio bilancio), del tutto distinta dall'adempimento
degli obblighi di riduzione della spesa concordati in sede europea.
Se, in astratto, non puo' essere disconosciuta la possibilita'
per lo Stato di disporre, in un particolare momento di crisi
economica, un prelievo eccezionale anche nei confronti degli enti che
- come la CNPADC - sostanzialmente si autofinanziano attraverso i
contributi dei propri iscritti, non e' invece conforme a Costituzione
articolare la norma nel senso di un prelievo strutturale e
continuativo nei riguardi di un ente caratterizzato da funzioni
previdenziali e assistenziali sottoposte al rigido principio
dell'equilibrio tra risorse versate dagli iscritti e prestazioni
rese.
Alla luce di tali considerazioni risultano capovolte anche le
argomentazioni dell'Avvocatura dello Stato, secondo cui la
fattispecie normativa in esame sarebbe il portato di un'«adeguata
ponderazione» delle esigenze di equilibrio della finanza pubblica di
cui all'art. 81 Cost. con «gli altri parametri costituzionali
richiamati dal Consiglio di Stato [...] nel rispetto dei principi di
proporzionalita' e ragionevolezza [...] in relazione alla pari
necessita' di rispetto dell'art. 81 Cost. ed alla luce della
necessita' di individuare un punto di equilibrio dinamico e non
prefissato in anticipo tra tutti i vari diritti tutelati dalla Carta
costituzionale».
Una valutazione in termini di proporzionalita' e di adeguatezza
tra i dialettici interessi in gioco puo' essere realizzata solo
all'interno del quadro legislativo della materia «secondo
determinazioni discrezionali del legislatore, le quali devono essere
basate sul ragionevole bilanciamento del complesso dei valori e degli
interessi costituzionali coinvolti nell'attuazione graduale di quei
principi, compresi quelli connessi alla concreta e attuale
disponibilita' delle risorse finanziarie e dei mezzi necessari per
far fronte ai relativi impegni di spesa» (sentenza n. 119 del 1991).
Infatti, se il costante orientamento di questa Corte e' nel senso che
il legislatore conserva piena liberta' di scelta tra sistemi
previdenziali di tipo mutualistico - caratterizzati dalla
corrispondenza fra rischio e contribuzione e da una rigorosa
proporzionalita' fra contributi e prestazioni previdenziali - e
sistemi di tipo solidaristico - caratterizzati, di regola,
dall'irrilevanza della proporzionalita' tra contributi e prestazioni
previdenziali - una volta scelta con chiarezza la prima delle due
opzioni, il bilanciamento degli interessi in gioco deve avvenire
tenendo conto della soluzione normativa prevista dal d.lgs. n. 509
del 1994.
Nel caso in esame, quest'ultima e' nel senso di realizzare
modalita' di finanziamento del sistema pensionistico della CNPADC
attraverso la capitalizzazione dei contributi versati da ciascun
lavoratore prima della quiescenza. Tali contributi sono gestiti dalla
Cassa attraverso criteri di autonomia delineati dal legislatore
secondo accantonamenti a basso rischio, cosicche', al momento del
pensionamento, ogni lavoratore ritira il proprio montante
contributivo, cioe' quanto versato sino alla quiescenza, maggiorato
dai cosiddetti coefficienti di trasformazione. Questa scelta si
contrappone al sistema dell'Istituto nazionale di previdenza per i
dipendenti dell'amministrazione pubblica (INPDAP), ora confluito
nell'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), nel quale il
pagamento delle pensioni viene effettuato utilizzando i contributi
correntemente versati dai lavoratori in servizio e dai relativi
datori di lavoro, senza che si effettui alcun accantonamento dei
contributi stessi.
Negli anni '90 il legislatore italiano ha ritenuto che i due
sistemi potessero coesistere in ragione delle specifiche
peculiarita'. Risulta, quindi, evidente come in quello in esame
esista un collegamento chiaro ed indefettibile fra volume dei
contributi versati e livello delle prestazioni rese, legame che
comporta un forte richiamo alla responsabilita' del gestore, dalla
cui buona amministrazione dipende in sostanza il mantenimento di un
sistema che non puo' altrimenti finanziarsi.
In definitiva, se in Costituzione non esiste un vincolo a
realizzare un assetto organizzativo autonomo basato sul principio
mutualistico, occorre tuttavia evidenziare che, una volta scelta tale
soluzione, il relativo assetto organizzativo e finanziario deve
essere preservato in modo coerente con l'assunto dell'autosufficienza
economica, dell'equilibrio della gestione e del vincolo di
destinazione tra contributi e prestazioni.
4.2.- Sotto il profilo del buon andamento di cui all'art. 97
Cost., non puo' essere ignorato che la riforma della CNPADC, avvenuta
in attuazione del portato normativo del d.lgs. n. 509 del 1994, e'
ispirata dall'esigenza di percorrere una strada alternativa di tipo
mutualistico rispetto alla soluzione «generalista» della previdenza
dei dipendenti pubblici rappresentata dal sistema INPDAP, ora
accorpato all'INPS.
Tale alternativa consiste sostanzialmente nell'autonomia
finanziaria comportante l'assoluto divieto di contribuzione da parte
dello Stato, nonche' la ricerca di equilibri di lungo periodo sul
piano previdenziale, finanziario ed economico.
In definitiva, si tratta di un sistema progettato e finalizzato
all'equilibrio di lungo periodo di cui e' connotato sintomatico «la
previsione di una riserva legale, al fine di assicurare la
continuita' nell'erogazione delle prestazioni, in misura non
inferiore a cinque annualita' dell'importo delle pensioni in essere.
Ferme restando le riserve tecniche esistenti alla data di entrata in
vigore del presente decreto, all'eventuale adeguamento di esse si
provvede, nella fase di prima applicazione, mediante accantonamenti
pari ad una annualita' per ogni biennio» (art. 1, comma 4, lettera c,
della legge n. 509 del 1994).
In tale contesto, le spese di gestione della CNPADC devono essere
ispirate alla logica del massimo contenimento e della massima
efficienza, dal momento che il finanziamento di tale attivita'
strumentale grava sulle contribuzioni degli iscritti, cosicche' ogni
spesa eccedente al necessario finisce per incidere negativamente sul
sinallagma macroeconomico tra contribuzioni e prestazioni.
Secondo tale prospettiva - come gia' rilevato - le misure di
contenimento della spesa per i beni intermedi stabilite dall'art. 8,
comma 3, del d.l. n. 95 del 2012 sono utili non solo ad assicurare
pro quota la partecipazione della Cassa al raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica, ma anche a preservare da un'eccessiva
espansione della spesa corrente una parte delle risorse naturalmente
destinate alle prestazioni previdenziali, salvaguardando il buon
andamento dell'ente in conformita' agli obiettivi della riforma del
1994.
Se la prima parte dell'art. 1, comma 3, appare, dunque, un
efficace strumento di coordinamento della finanza pubblica, la
seconda parte - nel destinare detto risparmio all'Erario - collide
anche con l'art. 97 Cost., in quanto sottrae alla CNPADC risorse
intrinsecamente destinate alla previdenza degli iscritti. E, nel caso
di specie, non e' tanto l'entita' del prelievo - peraltro esiguo in
rapporto alla dimensione delle entrate dello Stato - a determinare la
non conformita' a Costituzione, quanto l'astratta configurazione
della norma, che aggredisce, sotto l'aspetto strutturale, la
correlazione contributi-prestazioni, nell'ambito della quale si
articola «la naturale missione» della CNPADC di preservare
l'autosufficienza del proprio sistema previdenziale.
4.3.- Con riguardo alla violazione dell'art. 38 Cost., non sono
condivisibili le argomentazioni dell'Avvocatura dello Stato, secondo
cui il prelievo non colpirebbe le situazioni previdenziali degli
iscritti, ma si limiterebbe ad incidere sul bilancio della Cassa.
Occorre a tal proposito ricordare che - per effetto della riforma
del 1994 - le posizioni previdenziali degli iscritti sono
collettivamente e singolarmente condizionate dalla regola per cui la
prestazione deve essere resa solo attraverso la contribuzione
capitalizzata del destinatario e non attraverso l'impiego delle
contribuzioni versate dagli altri iscritti in attivita'. Cio' con
assoluta esclusione - a differenza della previdenza dei pubblici
dipendenti - di qualsiasi contribuzione a carico dello Stato nel
momento in cui il flusso finanziario proveniente dai versamenti
contributivi non risulti sufficiente al pagamento delle prestazioni
dovute.
In sostanza, in un sistema ispirato - pur nell'ambito del
meccanismo contributivo - alla capitalizzazione dei contributi degli
iscritti, l'ingerenza del prelievo statale rischia di minare quegli
equilibri che costituiscono elemento indefettibile dell'esperienza
previdenziale autonoma. Questa Corte ha affermato che la scelta di
dotare le Casse di previdenza di un sistema di solidarieta'
endocategoriale basato sulla comunanza di interessi degli iscritti -
cosicche' ciascuno di essi concorre con il proprio contributo al
costo delle erogazioni delle quali si giova l'intera categoria - e di
vincolare in tal senso la contribuzione di detti soggetti,
costituisce soluzione del tutto ragionevole e idonea a «prevenire
situazioni di crisi finanziaria e dunque di garantire l'erogazione
delle prestazioni [. E'] stato cosi' sancito il vincolo d'una riserva
legale a copertura per almeno cinque anni delle pensioni in essere
(art. 2, comma 2, del decreto legislativo n. 509 del 1994) e, piu'
recentemente in sede di riforma del sistema pensionistico generale,
e' stata prevista l'obbligatorieta' della predisposizione di un
bilancio tecnico attuariale per un arco previsionale di almeno
quindici anni (art. 3, comma 12, della legge 8 agosto 1995, n. 335)».
Pertanto, «[l]a solidarieta' endocategoriale che il legislatore si e'
preoccupato di non far venire improvvisamente meno», e' finalizzata
ad «assicurare l'idonea provvista di mezzi: considerazione,
quest'ultima, tanto piu' valida ora, in un sistema dichiaratamente
autofinanziato», in cui «tale previsione "assicura lo strumento
meglio idoneo all'attuazione di finalita' schiettamente pubbliche
[...]". Tanto puo' affermarsi anche con riguardo agli scopi
previdenziali perseguiti [dalle Casse previdenziali autonome] nel
quadro della gia' richiamata solidarieta' interna ai professionisti,
a vantaggio dei quali l'ente e' stato istituito: la comunanza
d'interessi degli iscritti comporta che ciascuno di essi concorra con
il proprio contributo al costo delle erogazioni delle quali si giova
l'intera categoria, di talche' il vincolo puo' dirsi presupposto
prima ancora che imposto» (sentenza n. 248 del 1997).
Considerate le complesse problematiche alla base della deficienza
strutturale dei meccanismi di finanziamento della previdenza dei
dipendenti pubblici, l'alternativo sistema, voluto dal legislatore
per gli enti privatizzati in un periodo ormai risalente, merita di
essere preservato da meccanismi - quali il prelievo a regime in esame
- in grado di scalfirne gli assunti di base. Cio' anche in
considerazione del fatto che detti assunti ne hanno, comunque,
garantito la sopravvivenza senza interventi di parte pubblica per un
ragguardevole periodo di tempo. In proposito non puo' essere
sottovalutato come la tutela degli equilibri finanziari della CNPADC
sia intrinsecamente funzionale alla garanzia delle posizioni
previdenziali degli associati, a sua volta riconducibile all'art. 38
Cost.
5.- In definitiva, subordinare le esigenze di coerenza
dell'ordinamento previdenziale, disegnato dal d.lgs. n. 509 del 1994
in senso mutualistico e successivamente perfezionato attraverso
l'applicazione del sistema contributivo, ad un meccanismo di prelievo
di importo marginale (anche per il carattere di neutralita'
finanziaria nell'ambito della manovra complessiva) non risulta
coerente ne' in grado di superare i test di ragionevolezza
precedentemente richiamati.
Infatti, proprio una ponderazione delle esigenze di equilibrio
della finanza pubblica tende inevitabilmente verso la soluzione di
non alterare la regola secondo cui i contributi degli iscritti alla
CNPADC devono assicurarne l'autosufficienza della gestione e la resa
delle future prestazioni, in presenza di un chiaro divieto normativo
all'intervento riequilibratore dello Stato.
Per quanto considerato, l'art. 8, comma 3, del d.l. n. 95 del
2012 deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo in
riferimento agli artt. 3, 38 e 97 Cost. nella parte in cui prescrive
che le somme derivanti dalle riduzioni di spesa previste da tale
norma siano versate annualmente dalla CNPADC ad apposito capitolo di
entrata del bilancio dello Stato.
6.- Restano assorbite le ulteriori censure sollevate dal giudice
rimettente.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 3,
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito con modificazioni dall'art. 1,
comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, nella parte in cui
prevede che le somme derivanti dalle riduzioni di spesa ivi previste
siano versate annualmente dalla Cassa nazionale di previdenza ed
assistenza per i dottori commercialisti ad apposito capitolo di
entrata del bilancio dello Stato.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 novembre 2016.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria l'11 gennaio 2017.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA