N. 64 SENTENZA 10 febbraio - 24 marzo 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Riduzione dei canoni dei contratti di locazione passiva aventi ad oggetto immobili ad uso istituzionale e dei costi derivanti dagli utilizzi in assenza di titolo degli stessi immobili - Applicazione alle Regioni in assenza dell'adozione di misure alternative di contenimento della spesa. - Decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitivita' e la giustizia sociale) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 23 giugno 2014, n. 89 - art. 24, comma 4. -(GU n.13 del 30-3-2016 )
Presidenza del Consiglio dei Ministri
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA,
Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 24, comma
4, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la
competitivita' e la giustizia sociale), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 23 giugno 2014, n.
89, promosso dalla Regione Veneto con ricorso notificato il 18 agosto
2014, depositato in cancelleria il 22 agosto 2014 ed iscritto al n.
63 del registro ricorsi 2014.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 2016 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi gli avvocati Luca Antonini e Luigi Manzi per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Andrea Fedeli per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 18 agosto 2014 e depositato il
successivo 22 agosto (reg. ric. n. 63 del 2014), la Regione Veneto ha
impugnato, tra l'altro, l'art. 24, comma 4, del decreto-legge 24
aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitivita' e la
giustizia sociale), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma
1, della legge 23 giugno 2014, n. 89, in riferimento agli artt. 3,
97, 117, terzo comma, e 119 della Costituzione, nonche' al «principio
di leale collaborazione di cui all'articolo 120» Cost.
1.1.- La disposizione impugnata ha modificato l'art. 3 del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135.
Essa ha previsto, in primo luogo, alla lettera a), che «al comma
4 le parole "1° gennaio 2015" sono sostituite con le parole "1°
luglio 2014"». A seguito di tale modificazione, il comma 4 dell'art.
3 del d.l. n. 95 del 2012 stabilisce che «Ai fini del contenimento
della spesa pubblica, con riferimento ai contratti di locazione
passiva aventi ad oggetto immobili a uso istituzionale stipulati
dalle Amministrazioni centrali, come individuate dall'Istituto
nazionale di statistica ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della
legge 31 dicembre 2009, n. 196, nonche' dalle Autorita' indipendenti
ivi inclusa la Commissione nazionale per le societa' e la borsa
(Consob) i canoni di locazione sono ridotti a decorrere dal 1° luglio
2014 della misura del 15 per cento di quanto attualmente corrisposto.
A decorrere dalla data dell'entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto la riduzione di cui al periodo
precedente si applica comunque ai contratti di locazione scaduti o
rinnovati dopo tale data. La riduzione del canone di locazione si
inserisce automaticamente nei contratti in corso ai sensi
dell'articolo 1339 c.c., anche in deroga alle eventuali clausole
difformi apposte dalle parti, salvo il diritto di recesso del
locatore. Analoga riduzione si applica anche agli utilizzi in essere
in assenza di titolo alla data di entrata in vigore del presente
decreto. Il rinnovo del rapporto di locazione e' consentito solo in
presenza e coesistenza delle seguenti condizioni: a) disponibilita'
delle risorse finanziarie necessarie per il pagamento dei canoni,
degli oneri e dei costi d'uso, per il periodo di durata del contratto
di locazione; b) permanenza per le Amministrazioni dello Stato delle
esigenze allocative in relazione ai fabbisogni espressi agli esiti
dei piani di razionalizzazione di cui dell'articolo 2, comma 222,
della legge 23 dicembre 2009, n. 191, ove gia' definiti, nonche' di
quelli di riorganizzazione ed accorpamento delle strutture previste
dalle norme vigenti».
In secondo luogo, la norma impugnata ha disposto, alla lettera
b), che «il comma 7 e' sostituito dal seguente: "7. Fermo restando
quanto previsto dal comma 10, le previsioni di cui ai commi da 4 a 6
si applicano altresi' alle altre amministrazioni di cui all'articolo
1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, in quanto
compatibili. Le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano
possono adottare misure alternative di contenimento della spesa
corrente al fine di conseguire risparmi non inferiori a quelli
derivanti dall'applicazione della presente disposizione."».
La ricorrente sottolinea come tale disposizione abbia esteso alle
Regioni l'applicazione, oltre che del citato comma 4, anche del comma
6 del d.l. n. 95 del 2012, secondo cui «Per i contratti di locazione
passiva, aventi ad oggetto immobili ad uso istituzionale di
proprieta' di terzi, di nuova stipulazione a cura delle
Amministrazioni di cui al comma 4, si applica la riduzione del 15 per
cento sul canone congruito dall'Agenzia del demanio, ferma restando
la permanenza dei fabbisogni espressi ai sensi dell'articolo 2, comma
222, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, nell'ambito dei piani di
razionalizzazione ove gia' definiti, nonche' in quelli di
riorganizzazione ed accorpamento delle strutture previste dalle norme
vigenti».
1.2.- Tanto premesso, la Regione Veneto passa a esporre le
proprie censure.
1.2.1.- La ricorrente afferma, anzitutto, che l'impugnato comma 4
dell'art. 24 del d.l. n. 66 del 2014, imponendo alle Regioni, «senza
intesa», una misura permanente e dettagliata di riduzione di una
specifica voce di spesa, costituisce «una disposizione puntuale»,
priva della natura di principio fondamentale di coordinamento della
finanza pubblica, e contrasta, percio', con gli artt. 117, terzo
comma, e 119 Cost.
La stessa Regione aggiunge che «Al riguardo si rimanda pienamente
alle motivazioni, che si ripropongono interamente, sviluppate ai
punti precedenti riguardo alla violazione degli art. 117, III comma,
119 Cost. (ivi compresa anche la violazione dei commi III e IV per
l'effetto perequativo implicito e distorto che le disposizioni
impugnate producono) e del principio di leale collaborazione di cui
all'articolo 120 della Costituzione».
Tale rinvio deve intendersi riferito alle motivazioni sviluppate
nei tre precedenti punti del ricorso regionale, con i quali, alle
pagine da 2 a 19 dello stesso, la Regione Veneto ha denunciato
l'illegittimita' costituzionale degli artt. 8, commi 4, 6 e 10, e 46,
commi 6 e 7 (punto 1), 14, commi 1, 2 e 4-ter (punto 2), e 15 (punto
3), del d.l. n. 66 del 2014.
1.2.2.- La Regione ricorrente asserisce poi che la disposizione
impugnata, «imponendo una generalizzata ed irragionevole riduzione
dei canoni di locazione a prescindere dalla loro congruita'»,
violerebbe anche gli artt. 3 e 97 Cost. Tale violazione ridonderebbe
in una lesione delle competenze costituzionalmente garantite alla
Regione e, in particolare, dell'autonomia finanziaria ed
organizzativa della stessa, atteso che «le Regioni sono comunque
tenute a garantire [...] risparmi non inferiori a quelli derivanti
dall'applicazione dei criteri irragionevoli stabiliti dalla
disposizione impugnata».
2.- Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni proposte siano dichiarate
inammissibili o, comunque, infondate.
Nelle proprie deduzioni, il Presidente del Consiglio dei ministri
si e' limitato, peraltro, ad una generale illustrazione, da un lato,
dell'art. 119 Cost. e della sua attuazione da parte del legislatore
ordinario, dall'altro, dei rapporti finanziari tra lo Stato e le
Regioni e Province ad autonomia speciale.
3.- In data 10 novembre 2015, la Regione Veneto ha depositato una
memoria illustrativa con la quale, nel rinnovare la domanda di
accoglimento del ricorso, ha chiesto, altresi', alla Corte
costituzionale, di dichiarare l'inammissibilita' della costituzione
in giudizio del Presidente del Consiglio dei ministri.
3.1.- A fondamento di tale ultima richiesta, la Regione
ricorrente evidenzia che l'atto mediante il quale il Presidente del
Consiglio dei ministri si e' costituito in giudizio, ancorche'
nell'epigrafe indichi esattamente il ricorso regionale e le
disposizioni con esso impugnate, contiene una motivazione non
pertinente all'oggetto del ricorso, nella quale le norme impugnate
non sono mai citate e non viene spesa alcuna argomentazione a difesa
della legittimita' costituzionale delle stesse. Secondo la
ricorrente, qualora la costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri fosse ritenuta ammissibile, il proprio diritto di difesa
sarebbe leso, atteso che essa non ha avuto la possibilita' di
replicare alle argomentazioni svolte nell'atto di costituzione, in
quanto le stesse non sono pertinenti al giudizio.
3.2.- Nel merito, la ricorrente precisa ulteriormente le ragioni
per le quali la disposizione impugnata violerebbe gli artt. 117,
terzo comma, 119 e 120 Cost.
In primo luogo, essa conterrebbe non principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica, ma una misura puntuale e
dettagliata, quale la riduzione del 15 per cento dei canoni di
locazione, «peraltro in assenza di intesa» (sono citate le sentenze
della Corte costituzionale n. 148 del 2012, n. 232 del 2011, n. 326
del 2010 e n. 159 del 2008).
In secondo luogo, la prevista riduzione della spesa regionale
avrebbe carattere permanente (sono citate le sentenze della Corte
costituzionale n. 79 del 2014 e n. 193 del 2012).
Sarebbe quindi confermato che la norma impugnata travalica la
funzione di coordinamento della finanza pubblica e si traduce in una
misura di contenimento della spesa «priva degli indispensabili
elementi di razionalita', di efficacia e di sostenibilita' che
dovrebbero [...] informare tale funzione».
La Regione Veneto sottolinea inoltre che la norma impugnata non
contiene alcun riferimento a livelli standard di spesa o a prezzi di
riferimento o anche all'ammontare medio dei canoni di locazione e che
essa si applica in modo generalizzato a tutte le Regioni, senza
alcuna considerazione dei livelli di spesa storica sostenuti da
ciascuna Regione con riguardo ai canoni di locazione e senza alcuna
valutazione circa l'appropriatezza dei canoni corrisposti. La stessa
ricorrente evidenzia come al Governo non mancassero elementi di
conoscenza al riguardo, tenuto conto che i bilanci delle Regioni
riclassificati in modo omogeneo sono disponibili dall'anno 2009, in
forza dell'art. 19-bis del d.l. 25 settembre 2009, n. 135
(Disposizioni urgenti per l'attuazione di obblighi comunitari e per
l'esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle Comunita'
europee), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 20 novembre 2009, n. 166, e che, grazie al progetto governativo
soldipubblici.gov.it, le spese per singole voci di spesa di ogni
Regione sono a disposizione dei cittadini. Sarebbe quindi
irragionevole - sempre secondo la ricorrente - che, nonostante la
possibilita' di accedere a tali informazioni, la disposizione
impugnata preveda una riduzione meramente lineare della spesa per
locazioni, prescindendo dalla considerazione dello sforzo fatto dalle
Regioni virtuose, che potrebbero non avere margini per ulteriori
riduzioni ed incorrere in «pericolose ed anti economiche risoluzioni
dei contratti». Tale lineare riduzione penalizzerebbe, in effetti, le
Regioni che hanno gia' adottato misure di contenimento della spesa,
riducendola a livelli tali da renderne difficile un'ulteriore
compressione, senza con cio' compromettere il buon andamento
dell'amministrazione regionale.
In tale prospettiva, sarebbero violati anche il principio di
ragionevolezza, di cui all'art. 3 Cost. e quello del buon andamento
della pubblica amministrazione, ai sensi dell'art. 97 Cost., «con una
diretta ricaduta sull'autonomia regionale che risulta limitata nella
propria capacita' organizzativa e finanziaria».
La ricorrente deduce infine che le menzionate violazioni della
Costituzione non sarebbero evitate dalla facolta' concessa alle
Regioni di adottare misure di contenimento della spesa, che siano
alternative alla riduzione dei canoni di locazione. Tale previsione
impone, infatti, alle Regioni che abbiano gia' ridotto la spesa per
locazioni in termini ottimali, di ridurre altre voci di spesa, in
modo da conseguire un risparmio pari a quello che sarebbe risultato
dall'applicazione dell'irragionevole riduzione dei canoni. In
proposito, la Regione Veneto afferma conclusivamente che «Non vi e'
alcun nesso logico per cui, avendo una Regione raggiunto un livello
ottimale di spesa nell'ambito delle locazioni, questa sia costretta a
ridurre ad esempio la spesa sociale, perche' comunque obbligata a
realizzare un risparmio».
4.- Il 10 novembre 2015, anche il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato una memoria, con la quale ribadisce la
richiesta che le questioni proposte siano dichiarate inammissibili o,
comunque, infondate.
A tale ultimo riguardo, la difesa dello Stato evidenzia come la
disposizione impugnata abbia lasciato alle Regioni la facolta' di
adottare misure di contenimento della spesa corrente alternative alla
riduzione dei canoni di locazione pure prevista dall'art. 24, comma
4, del d.l. n. 66 del 2014, con la conseguenza che in tale
disposizione non potrebbe ravvisarsi alcuna lesione dell'autonomia
regionale (e' citata la sentenza della Corte costituzionale n. 63 del
2013). La difesa della parte resistente aggiunge che la norma
censurata si inserisce in una serie di disposizioni di carattere
straordinario finalizzate al contenimento della spesa pubblica ed al
rispetto dell'equilibrio di bilancio, le quali hanno interessato
anche il contenimento dei costi per beni immobili di tutte le
amministrazioni pubbliche, con la previsione di limiti stringenti
all'acquisto ed alla vendita di immobili ed alle locazioni passive e
l'accentramento delle relative decisioni nell'Agenzia del demanio,
secondo quanto previsto dall'art. 12 del d.l. 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 15
luglio 2011, n. 111.
Sempre a proposito della lamentata invasione dell'autonomia
legislativa regionale, il Presidente del Consiglio dei ministri
ritiene che sussistano, nella specie, le condizioni individuate dalla
giurisprudenza della Corte costituzionale per la qualificazione di
disposizioni di legge statale che fissano limiti di spesa per le
Regioni quali principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica (e' citata la sentenza n. 205 del 2013). Lo Stato avrebbe,
percio', esercitato la potesta' legislativa ad esso attribuita
dall'art. 117, terzo comma, Cost. Da cio' deriverebbe, inoltre -
sempre ad avviso della difesa statale - che la doglianza della
Regione ricorrente relativa alla mancanza di forme di intesa debba
essere ritenuta non conferente.
5.- Il 18 gennaio 2016, la Regione Veneto ha depositato
un'ulteriore memoria illustrativa, con la quale ha replicato alla
memoria depositata dall'Avvocatura generale dello Stato.
La Regione ricorrente ha, in particolare, negato che le sentenze
della Corte costituzionale n. 63 e n. 205 del 2013, richiamate dalla
difesa statale nell'anzidetta memoria, siano pertinenti alle
questioni promosse ed ha ribadito che la normativa impugnata prevede
una misura puntuale e permanente di limitazione della spesa regionale
- da ritenere, percio', illegittima sulla base della costante
giurisprudenza costituzionale - nonche' l'irragionevolezza della
previsione che consente alle Regioni, invece di diminuire i canoni di
locazione passiva, di ridurre altre voci di spesa, deducendo che tale
riduzione sarebbe anche «indebitamente imposta, perche' completamente
al di fuori dello scopo effettivo perseguito dalla stessa norma» di
razionalizzare la spesa per gli immobili ad uso istituzionale. La
difesa regionale afferma, percio', conclusivamente che la
disposizione impugnata viola l'art. 3 Cost. «anche sotto il profilo
della mancanza di proporzionalita' al fine».
Considerato in diritto
1.- La Regione Veneto ha promosso questioni principali di
legittimita' costituzionale di numerose disposizioni del
decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la
competitivita' e la giustizia sociale), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 23 giugno 2014, n.
89.
Di tali questioni, vengono qui in esame esclusivamente quelle
riguardanti l'art. 24, comma 4, di detto d.l., impugnato per
contrasto con gli artt. 3, 97, 117, terzo comma, e 119 della
Costituzione, nonche' con il «principio di leale collaborazione di
cui all'articolo 120» Cost. Resta quindi riservata a separate
pronunce la decisione delle questioni di legittimita' costituzionale
promosse dalla medesima Regione Veneto nei confronti di altre
disposizioni del d.l. n. 66 del 2014.
2.- La disposizione impugnata ha modificato i commi 4 e 7
dell'art. 3 del d.l. 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per
la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135.
Quanto al comma 4 di tale articolo, essa ha previsto, alla
lettera a), la sostituzione delle parole «1° gennaio 2015» con le
parole «1° luglio 2014». A seguito di tale modificazione, il comma 4
dell'art. 3 del d.l. n. 95 del 2012, nei cinque periodi in cui e'
suddiviso, stabilisce che: «Ai fini del contenimento della spesa
pubblica», i canoni dei contratti di locazione passiva aventi ad
oggetto immobili ad uso istituzionale stipulati dalle Amministrazioni
centrali nonche' dalle Autorita' indipendenti (ivi inclusa la
Commissione nazionale per le societa' e la borsa), «sono ridotti a
decorrere dal 1° luglio 2014 della misura del 15 per cento di quanto
attualmente corrisposto» (primo periodo); che, a decorrere dalla data
dell'entrata in vigore della legge di conversione del d.l., la
medesima riduzione «si applica comunque ai contratti di locazione
scaduti o rinnovati dopo tale data» (secondo periodo); che «La
riduzione del canone di locazione si inserisce automaticamente nei
contratti in corso ai sensi dell'articolo 1339 c.c., anche in deroga
alle eventuali clausole difformi apposte dalle parti, salvo il
diritto di recesso del locatore» (terzo periodo); che «Analoga
riduzione si applica anche agli utilizzi in essere in assenza di
titolo alla data di entrata in vigore del [...] decreto» (quarto
periodo). Il quinto periodo del citato comma 4 stabilisce infine le
condizioni in presenza delle quali e' consentito il rinnovo del
rapporto di locazione.
Quanto al comma 7 dell'art. 3 del d.l. n. 95 del 2012, la
disposizione impugnata ne ha previsto, alla lettera b), la
sostituzione nel modo seguente: «Fermo restando quanto previsto dal
comma 10, le previsioni di cui ai commi da 4 a 6 si applicano
altresi' alle altre amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, in quanto compatibili.
Le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano possono
adottare misure alternative di contenimento della spesa corrente al
fine di conseguire risparmi non inferiori a quelli derivanti
dall'applicazione della presente disposizione».
La Regione Veneto sottolinea come tale disposizione abbia esteso
alle Regioni - in quanto amministrazioni comprese nell'elenco
dell'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
pubbliche amministrazioni) - l'applicazione, oltre che del citato
comma 4, anche del comma 6 dell'art. 3 del d.l. n. 95 del 2012,
secondo cui «Per i contratti di locazione passiva, aventi ad oggetto
immobili ad uso istituzionale di proprieta' di terzi, di nuova
stipulazione a cura della Amministrazioni di cui al comma 4, si
applica la riduzione del 15 per cento sul canone congruito
dall'Agenzia del demanio, ferma restando la permanenza dei fabbisogni
espressi ai sensi dell'articolo 2, comma 222, della legge 23 dicembre
2009, n. 191, nell'ambito dei piani di razionalizzazione ove gia'
definiti, nonche' in quelli di riorganizzazione ed accorpamento delle
strutture previste dalle norme vigenti».
Ad avviso della ricorrente, l'impugnato art. 24, comma 4, del
d.l. n. 66 del 2014, estendendo alle Regioni l'applicazione, in
quanto compatibili, dei citati commi 4 e 6 dell'art. 3 del d.l. n. 95
del 2012, si pone in contrasto con plurimi parametri costituzionali.
Esso lederebbe, anzitutto, gli artt. 117, terzo comma, e 119, Cost.,
perche' imporrebbe alle Regioni una misura puntuale di contenimento
permanente di una specifica voce di spesa, dettando cosi', nella
materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, una
disposizione priva del carattere di principio fondamentale. Sarebbe
violato, in secondo luogo, il «principio di leale collaborazione di
cui all'articolo 120» Cost., perche' la detta misura di contenimento
della spesa e' stata prevista «senza intesa». Il denunciato art. 24,
comma 4, contrasterebbe, in terzo luogo, con l'art. 119, terzo e
quarto comma, Cost., «per l'effetto perequativo implicito e distorto
che le disposizioni impugnate producono». Sarebbero, infine, violati,
anche gli artt. 3 e 97 Cost., in quanto la normativa censurata impone
«una generalizzata e irragionevole riduzione dei canoni di locazione
a prescindere dalla loro congruita'».
3.- Va rilevato che, ancorche' la Regione ricorrente dichiari di
impugnare, in generale, il comma 4 dell'art. 24 del d.l. n. 66 del
2014, le doglianze da essa avanzate concernono in realta'
esclusivamente la lettera b) di tale comma. Esse investono, in
particolare, il primo periodo di tale lettera, limitatamente alla
parte in cui prevede l'applicazione alle Regioni, in quanto
compatibili, delle disposizioni dei commi 4, primo, secondo, terzo e
quarto periodo, e 6 dell'art. 3 del d.l. n. 95 del 2012 che
stabiliscono la riduzione dei canoni dei contratti di locazione
passiva aventi ad oggetto immobili ad uso istituzionale e dei costi
derivanti dagli utilizzi in assenza di titolo degli stessi immobili.
Inoltre, esse riguardano il secondo periodo della medesima lettera,
che consente alle Regioni di adottare misure di contenimento della
spesa corrente alternative alle menzionate riduzioni.
Nessuna doglianza la Regione Veneto ha, in effetti, avanzato nei
confronti della lettera a) del comma 4 dell'art. 24 del d.l. n. 66
del 2014, ne' della lettera b) di tale comma, nella parte in cui
questa prevede l'applicazione alle Regioni del quinto periodo del
comma 4 e del comma 5 dell'art. 3 del d.l. n. 95 del 2012.
Da tanto consegue che l'oggetto delle questioni promosse dalla
ricorrente deve ritenersi limitato all'art. 24, comma 4, lettera b),
del d.l. n. 66 del 2014, nella parte in cui prevede l'adozione, da
parte delle Regioni (e delle Province autonome) delle misure di cui
ai commi 4, primo, secondo, terzo e quarto periodo, e 6 dell'art. 3
del d.l. n. 95 del 2012 o, comunque, di misure alternative di
contenimento della spesa corrente.
4.- La Regione Veneto, con la memoria depositata il 10 novembre
2015, ha eccepito l'inammissibilita' della costituzione in giudizio
del Presidente del Consiglio dei ministri. Pur indicando esattamente,
nell'epigrafe, il ricorso e le disposizioni con esso impugnate, essa
conterrebbe deduzioni non pertinenti all'oggetto dell'impugnazione,
nelle quali le dette disposizioni non vengono mai menzionate.
L'eccezione non e' fondata.
E' vero che la memoria, depositata il 18 settembre 2014, con cui
il Presidente del Consiglio dei ministri si e' costituito nel
giudizio non contiene argomentazioni difensive concernenti
specificamente l'impugnato art. 24, comma 4, del d.l. n. 66 del 2014.
In tale atto di costituzione la difesa statale, oltre a concludere
per l'inammissibilita' o l'infondatezza delle questioni promosse, al
fine di argomentare tali conclusioni, si e' infatti limitata ad una
generale illustrazione, da un lato, dell'art. 119 Cost. e della sua
attuazione da parte del legislatore ordinario, dall'altro, dei
rapporti finanziari tra lo Stato e le Regioni e Province ad autonomia
speciale (quale non e', evidentemente, la ricorrente).
Cio' non incide, tuttavia, sull'ammissibilita' della costituzione
in giudizio. Questa Corte ha, infatti, ripetutamente precisato che
l'art. 19, comma 3, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale, in base al quale l'atto di costituzione
della parte resistente contiene «le conclusioni e l'illustrazione
delle stesse», «mira [...] a stimolare l'apporto argomentativo delle
parti, senza che siano prefigurabili conseguenze sanzionatorie nel
caso di mancata illustrazione delle conclusioni formulate» (sentenza
n. 87 del 2012; nello stesso senso, sentenza n. 168 del 2010,
ordinanza n. 156 del 2012).
Anche l'inconferenza delle argomentazioni addotte non incide, per
analoghe ragioni, sull'ammissibilita' della costituzione in giudizio
della parte resistente.
5.- Devono ora essere esaminati, sempre in via preliminare, i
profili di ammissibilita' delle questioni promosse.
5.1.- Innanzitutto, va rilevato che le deduzioni svolte dalla
Regione Veneto con le memorie depositate sono ammissibili solo nei
limiti in cui hanno prospettato argomenti a sostegno delle questioni
promosse con il ricorso e non censure ulteriori, come, in
particolare, quella - avanzata soltanto con la memoria depositata il
18 gennaio 2016 - relativa alla violazione dell'art. 3 Cost. «anche
sotto il profilo della mancanza di proporzionalita' al fine».
L'oggetto del giudizio di costituzionalita' in via principale,
infatti, e' limitato ai parametri e alle questioni indicate nel
ricorso introduttivo e la parte ricorrente non puo' introdurre nuove
censure dopo l'esaurimento del termine perentorio assegnato per
impugnare le leggi in via principale (ex plurimis, da ultimo,
sentenza n. 153 del 2015).
5.2.- In secondo luogo, deve essere dichiarata l'inammissibilita'
delle questioni promosse in riferimento al «principio di leale
collaborazione di cui all'articolo 120» Cost., e all'art. 119, terzo
e quarto comma, Cost.
Questa Corte ha piu' volte chiarito che «il ricorso in via
principale [...] deve contenere una argomentazione di merito a
sostegno della richiesta declaratoria di illegittimita'
costituzionale, giacche' l'esigenza di un'adeguata motivazione a
supporto della impugnativa si pone in termini perfino piu' pregnanti
nei giudizi diretti rispetto a quelli incidentali» (sentenza n. 82
del 2015).
Nel caso di specie, al fine di argomentare le censure proposte,
la Regione Veneto si e' limitata ad affermare, con riguardo al
principio di leale collaborazione, che la prevista misura di
contenimento della spesa e' stata imposta alle Regioni «senza intesa»
e, con riguardo all'art. 119, terzo e quarto comma, Cost., che la sua
lesione si determina «per l'effetto perequativo implicito e distorto
che le disposizioni impugnate producono».
Da tali argomentazioni non si ricava un'adeguata motivazione
delle anzidette censure.
Quanto al principio di leale collaborazione, la ricorrente non
ha, infatti, specificato le ragioni della violazione, ma si e'
limitata ad invocare, in modo anapodittico, la necessita'
dell'intesa, senza chiarire perche' la Costituzione imporrebbe, nella
fattispecie, il coinvolgimento delle Regioni. Tra l'altro, in base al
costante orientamento di questa Corte, «il principio di leale
collaborazione, ove non sia specificamente previsto, non si impone
nel procedimento legislativo» (ex plurimis, da ultimo, sentenza n. 43
del 2016, sentenze n. 13 del 2015, n. 36 del 2014, n. 121 del 2013,
n. 203 e n. 164 del 2012).
Quanto all'art. 119, terzo e quarto comma, Cost., la stessa
ricorrente ha omesso di specificare in che modo l'impugnato art. 24,
comma 4, lettera b), produrrebbe un «effetto perequativo implicito» e
perche' tale effetto debba ritenersi in contrasto con i parametri
invocati.
Sempre al fine di argomentare (anche) su tali censure, la Regione
Veneto ha aggiunto che «si rimanda pienamente alle motivazioni, che
si ripropongono interamente, sviluppate ai punti precedenti». Tale
rinvio, tuttavia, appare generico e pertanto non idoneo a superare le
indicate inadeguatezze motivazionali. Le richiamate motivazioni sono
relative alle ragioni della ritenuta incostituzionalita' di altre
impugnate disposizioni del d.l. n. 66 del 2014 - gli artt. 8, commi
4, 6 e 10, e 46, commi 6 e 7, 14, commi 1, 2 e 4-ter, e 15 - e non
spiegano, quindi, perche' la diversa previsione dell'art. 24, comma
4, lettera b), dello stesso decreto, contrasterebbe con il principio
di leale collaborazione e con l'art. 119, terzo e quarto comma, Cost.
(in tema di motivazione per relationem, sentenza n. 19 del 2015).
Deve percio' concludersi che le motivazioni addotte dalla
ricorrente a sostegno delle questioni promosse in riferimento al
«principio di leale collaborazione di cui all'articolo 120» Cost., e
all'art. 119, terzo e quarto comma, Cost. non raggiungono la soglia
minima di chiarezza e di completezza cui e' subordinata, in base alla
giurisprudenza di questa Corte, l'ammissibilita' delle impugnative in
via principale.
6.- Sono ora da esaminare nel merito le questioni prospettate
dalla Regione Veneto in riferimento, da un lato, agli artt. 117,
terzo comma, e 119 Cost., dall'altro, agli artt. 3 e 97 Cost.
6.1.- Come si e' detto, secondo la ricorrente, l'impugnato art.
24, comma 4, lettera b), in primo luogo, invaderebbe la potesta'
legislativa regionale in materia di coordinamento della finanza
pubblica, di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., perche' imporrebbe
alle Regioni una misura puntuale di contenimento permanente di una
specifica voce di spesa, priva del carattere di principio
fondamentale. Esso lederebbe, altresi', l'autonomia finanziaria
regionale, garantita dall'art. 119 Cost.
In proposito, va rammentato che questa Corte ha piu' volte
affermato che la finanza delle Regioni, delle Province autonome e
degli enti locali e' «parte della finanza pubblica allargata» e che,
pertanto, «il legislatore statale puo', con una disciplina di
principio, legittimamente imporre alle Regioni e agli enti locali,
per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi
nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle
politiche di bilancio, anche se questi si traducono, inevitabilmente,
in limitazioni indirette all'autonomia di spesa degli enti
territoriali» (sentenza n. 44 del 2014; nello stesso senso, ex
plurimis, sentenze n. 79 del 2014 e n. 182 del 2011).
Sempre in base ad un orientamento ormai costante di questa Corte,
le disposizioni statali che impongono limiti alla spesa regionale
sono configurabili quali principi fondamentali di coordinamento della
finanza pubblica, alla duplice condizione che: a) prevedano un limite
complessivo, anche se non generale, della spesa corrente, che lasci
alle Regioni liberta' di allocazione delle risorse tra i diversi
ambiti ed obiettivi di spesa; b) abbiano il carattere della
transitorieta' (ex plurimis, sentenze n. 79 e n. 44 del 2014, n. 205
del 2013).
Con riguardo alla prima di tali condizioni, questa Corte ha
affermato che essa deve ritenersi soddisfatta anche da disposizioni
statali che prevedono «puntuali misure di riduzione [...] di singole
voci di spesa», sempre che «da esse possa desumersi un limite
complessivo, nell'ambito del quale le Regioni restano libere di
allocare le risorse tra i diversi ambiti e obiettivi di spesa»
(sentenza n. 139 del 2012), essendo, in tale caso, possibile
«l'estrapolazione, dalle singole disposizioni statali, di principi
rispettosi di uno spazio aperto all'esercizio dell'autonomia
regionale» (sentenze n. 139 del 2012 e n. 182 del 2011; nello stesso
senso, sentenze n. 236 e n. 36 del 2013, n. 262 e n. 211 del 2012).
Va, infine, rammentato che i principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica sono applicabili anche alle
autonomie speciali (da ultimo, ex plurimis, sentenza n. 156 del
2015).
6.1.1.- La disposizione censurata soddisfa la prima delle
menzionate condizioni di legittimita' delle disposizioni statali che
impongono limiti alla spesa regionale.
L'art. 24, comma 4, lettera b), del d.l. n. 66 del 2014,
nell'intento di contenere detta spesa, ha anzitutto disposto
l'applicazione alle Regioni, in quanto compatibili, delle previsioni
dei commi 4 e 6 dell'art. 3 del d.l. n. 95 del 2012 che stabiliscono
la riduzione del 15 per cento dei canoni dei contratti di locazione
passiva, aventi ad oggetto immobili ad uso istituzionale (oltre che
un'analoga riduzione nei casi di utilizzo senza titolo di tali beni).
Si tratta, all'evidenza, di una puntuale misura di riduzione di
una specifica spesa, relativa, in particolare, ai singoli menzionati
canoni di locazione passiva. La stessa impugnata disposizione,
tuttavia, consente alle Regioni (e alle Province autonome) di
adottare, in luogo dell'anzidetta misura, «misure alternative di
contenimento della spesa corrente», purche' queste consentano di
conseguire risparmi non inferiori a quelli derivanti dalla riduzione
dei canoni. L'attribuzione di tale facolta' dimostra che la prevista
riduzione della spesa relativa ai canoni di locazione passiva e'
vincolante, in realta', per le Regioni, non nel senso della
necessaria osservanza di tale specifico precetto - gli enti regionali
possono infatti adottare misure di contenimento della spesa corrente
alternative a quella da esso prevista - ma solo come limite
complessivo di spesa. Il contenuto inderogabile della disposizione
impugnata consiste, in effetti, esclusivamente nell'obbligo, per le
Regioni, di ridurre la propria spesa corrente di un ammontare
complessivo non inferiore a quello derivante dall'applicazione della
riduzione dei canoni di locazione; la quale costituisce, dunque, solo
uno dei possibili strumenti di contenimento della spesa regionale.
Ne deriva che l'impugnato art. 24, comma 4, lettera b),
similmente alle disposizioni scrutinate da questa Corte con gli
arresti da ultimo menzionati - le quali prevedevano un'analoga
limitazione del proprio contenuto inderogabile - detta una puntuale
misura di riduzione di una singola spesa, ma cio' non esclude che da
esso «possa desumersi un limite complessivo, nell'ambito del quale le
Regioni restano libere di allocare le risorse tra i diversi ambiti ed
obiettivi di spesa» (sentenza n. 139 del 2012). Anche la norma
impugnata, dunque, «non intende imporre alle Regioni l'osservanza
puntuale e incondizionata dei singoli precetti di cui si compone e
puo' considerarsi espressione di un principio fondamentale della
finanza pubblica» (sentenze n. 139 del 2012 e n. 182 del 2011).
6.1.2.- L'impugnato art. 24, comma 4, lettera b), del d.l. n. 66
del 2014, non soddisfa, invece, la seconda delle menzionate
condizioni di legittimita' delle disposizioni statali, che,
nell'imporre limiti alla spesa regionale, devono caratterizzarsi per
la transitorieta'. Le disposizioni restrittive della spesa regionale
devono dunque operare per un periodo di tempo definito, in quanto
necessarie a fronteggiare una situazione contingente (sentenza n. 79
del 2014).
Le misure di riduzione della spesa per canoni di locazione e per
utilizzi senza titolo previste dai commi 4 e 6 dell'art. 3 del d.l.
n. 95 del 2012 - di cui il censurato art. 24, comma 4, lettera b),
dispone l'applicazione alle Regioni - producono effetto, viceversa,
per un arco temporale indefinito, in quanto dipendente dalla
variabile durata dei contratti e degli utilizzi senza titolo ai quali
esse si applicano (e, nel caso dei contratti scaduti o rinnovati,
anche dalla diversa data di scadenza o rinnovo di questi). La
mancanza di precisi limiti temporali di efficacia e', poi, ancora
piu' evidente, nella misura di riduzione del canone prevista dal
comma 6 dell'art. 3 del d.l. n. 95 del 2012, la quale, stante la sua
applicazione ai contratti «di nuova stipulazione», opera su tutti i
futuri contratti stipulati ex novo dalle Regioni, dopo l'entrata in
vigore del d.l. n. 66 del 2014.
A questa Corte non compete di sostituirsi al legislatore nello
stabilire discrezionalmente l'arco temporale di operativita' della
normativa in esame. Occorre, tuttavia, desumere dalle caratteristiche
dell'intervento legislativo in questione «un termine finale che
consenta di assicurare la natura transitoria delle misure previste e,
allo stesso tempo, di non stravolgere gli equilibri della finanza
pubblica, specie in relazione all'anno finanziario in corso»
(sentenze n. 79 del 2014 e n. 193 del 2012).
Questa Corte ha gia' posto in evidenza il carattere
necessariamente pluriennale delle politiche di bilancio (sentenze n.
178 del 2015 e n. 310 del 2013), che vengono scandite dalla legge di
stabilita' lungo un arco temporale, di regola, triennale (art. 11
della legge 31 dicembre 2009, n. 196, recante «Legge di contabilita'
e finanza pubblica»). Nel caso di specie, il d.l. n. 66 del 2014 e'
intervenuto a correggere i conti pubblici con riferimento al triennio
considerato dalla legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di
stabilita' 2014), che, salvo espresse disposizioni contrarie, si
riferisce agli anni dal 2014 al 2016 (sentenza n. 43 del 2016).
Le caratteristiche dell'intervento legislativo in cui l'impugnato
art. 24, comma 4, lettera b) si inserisce, consentono di individuare
l'anno 2016, quale termine entro cui circoscrivere, allo stato, le
misure restrittive della spesa regionale.
6.1.3.- L'art. 24, comma 4, lettera b), del d.l. n. 64 del 2014,
e', pertanto, costituzionalmente illegittimo, per violazione degli
artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., nella parte in cui non prevede
che le misure di cui ai commi 4, primo, secondo, terzo e quarto
periodo, e 6 dell'art. 3 del d.l. n. 95 del 2012, e, comunque, le
misure di contenimento della spesa corrente ad esse alternative, sono
adottate dalle Regioni e dalle Province autonome di Trento e di
Bolzano «sino all'anno 2016».
6.2.- Ad avviso della Regione Veneto, l'impugnato art. 24, comma
4, lettera b), violerebbe, anche gli artt. 3 e 97 Cost., in quanto
impone «una generalizzata e irragionevole riduzione dei canoni di
locazione a prescindere dalla loro congruita'».
La violazione di questi ultimi parametri ridonderebbe in una
lesione dell'autonomia finanziaria e organizzativa della Regione,
atteso che «le Regioni sono comunque tenute a garantire [...]
risparmi non inferiori a quelli derivanti dall'applicazione dei
criteri irragionevoli stabiliti dalla disposizione impugnata».
6.2.1.- Va affermata l'ammissibilita' di tali censure, ancorche'
promosse in riferimento a parametri estranei a quelli che
sovrintendono al riparto delle competenze legislative tra lo Stato e
le Regioni. Risulta, infatti, evidente che la denunciata riduzione
dei canoni, se irragionevole sotto il profilo dedotto, sarebbe
suscettibile di incidere sulla possibilita', per le Regioni, di
acquisire la disponibilita' degli immobili necessari allo svolgimento
della propria attivita' istituzionale e di tradursi, quindi, in una
lesione dell'autonomia organizzativa garantita ai detti enti
dall'art. 117, quarto comma, Cost.
6.2.2.- Nel merito, la questione non e' fondata.
Nella memoria depositata il 10 novembre 2015, la Regione
ricorrente ha addotto ulteriori argomenti a sostegno della proposta
questione. Essa ha rappresentato che la disposizione impugnata, in
primo luogo, potrebbe farla incorrere in «pericolose ed anti
economiche risoluzioni dei contratti»; in secondo luogo, non terrebbe
conto dei livelli di spesa storica sostenuti da ciascuna Regione per
i canoni di locazione, del fatto che la Regione Veneto avrebbe gia'
ridotto al massimo la voce di spesa per locazioni e non avrebbe
ulteriori margini di diminuzione della stessa, che la Regione Veneto,
con riguardo a tale voce, sarebbe «virtuosa» rispetto ad altre.
A proposito di quest'ultimo gruppo di argomenti, si deve
osservare come gli stessi siano palesemente non pertinenti rispetto
alla normativa impugnata. Questa, infatti, prevede la riduzione non
della complessiva voce di spesa relativa ai canoni dei contratti di
locazione passiva delle Regioni - cio' che i detti argomenti
mostrano, invece, di presupporre - ma dei canoni dei singoli
contratti di locazione.
Tanto chiarito, la questione proposta deve essere scrutinata
considerando l'impugnato art. 24, comma 4, lettera b), nel suo
complesso, tenendo conto, cioe', di entrambi i periodi di cui esso si
compone. In tale prospettiva, deve osservarsi che la norma censurata,
«ai fini del contenimento della finanza pubblica» (comma 4 dell'art.
3 del d.l. n. 95 del 2012, da essa richiamato), ha anzitutto
stabilito, nel suo primo periodo, la riduzione percentuale, da parte
delle Regioni e delle Province autonome, della spesa per i singoli
contratti di locazione passiva e utilizzi in assenza di titolo degli
immobili ad uso istituzionale. Tale specifica misura - che si
inserisce in una realta' di fatto caratterizzata dalla contrazione
dei valori locativi verificatasi nel mercato immobiliare - e'
prevista, come si e' visto, in termini di derogabilita'. Siamo in
presenza di uno degli strumenti, ma non del solo, che le Regioni
possono utilizzare per conseguire l'obiettivo del contenimento della
finanza pubblica, poiche' a norma del secondo periodo dell'impugnato
art. 24, comma 4, lettera b), esse possono adottare altre misure di
contenimento della spesa corrente idonee ad ottenere l'ammontare di
risparmi ad esse inderogabilmente imposto.
La facolta' di modulare discrezionalmente la riduzione della
spesa, attribuita alle Regioni dalla norma impugnata, considerata nel
suo complesso, consente non solo, come si e' detto, di assicurare il
rispetto, sotto tale aspetto, dell'autonomia finanziaria regionale,
ma anche di escludere la violazione, con riguardo al profilo qui
dedotto, dei principi di ragionevolezza e di buon andamento della
pubblica amministrazione. Questa conclusione discende, in
particolare, dalla considerazione che, ogni qual volta una Regione
ritenesse che l'applicazione delle norme che prevedono la riduzione
dei canoni di locazione possa farla incorrere in «pericolose ed anti
economiche risoluzioni dei contratti» o, comunque, comportare
difficolta' nell'acquisizione della disponibilita' degli immobili
necessari allo svolgimento della propria attivita' istituzionale,
essa potra' decidere, esercitando la citata facolta', di non
applicarle, cosi' escludendo in radice ogni paventata conseguenza
irragionevole o pregiudizievole del buon andamento della sua
amministrazione.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimita' costituzionale del decreto-legge 24 aprile
2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitivita' e la giustizia
sociale), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 23 giugno 2014, n. 89, promosse dalla Regione Veneto con il
ricorso indicato in epigrafe;
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 24, comma
4, lettera b), del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure
urgenti per la competitivita' e la giustizia sociale), convertito,
con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 23 giugno 2014,
n. 89, nella parte in cui non prevede che le misure di cui ai commi
4, primo, secondo, terzo e quarto periodo, e 6 dell'art. 3 del
decreto-legge 6 luglio 2012, 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario) e, comunque, le misure di contenimento della
spesa corrente ad esse alternative, sono adottate dalle Regioni e
dalle Province autonome di Trento e di Bolzano «sino all'anno 2016»;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 24, comma 4, lettera b), del d.l. n. 66 del
2014, promosse, in riferimento agli artt. 119, terzo e quarto comma,
della Costituzione, e al «principio di leale collaborazione di cui
all'articolo 120» Cost., dalla Regione Veneto con il ricorso indicato
in epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 24, comma 4, lettera b), del d.l. n. 66 del
2014, promosse, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., dalla Regione
Veneto con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 febbraio 2016.
F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Carmelinda MORANO, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 24 marzo 2016.
Il Cancelliere
F.to: Carmelinda MORANO