Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Concorso finanziario delle Regioni al patto di stabilita' - Ammontare determinato in relazione alle spese da ciascuna sostenute per i consumi intermedi. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 16, commi 1 e 2. -
Presidenza del Consiglio dei Ministri
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 16, commi 1
e 2, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per
la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, promosso dalla Regione
Lombardia con ricorso notificato il 13 ottobre 2012, depositato in
cancelleria il 22 ottobre 2012 ed iscritto al n. 162 del registro
ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 28 gennaio 2014 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
uditi l'avvocato Fabio Cintioli per la Regione Lombardia e
l'avvocato dello Stato Massimo Massella Ducci Teri per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 13 ottobre 2012, depositato il
successivo 22 ottobre, la Regione Lombardia, in persona del
Presidente della Giunta regionale pro-tempore, ha proposto questione
di legittimita' costituzionale, in via principale, dell'art. 16,
commi 1 e 2, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni
urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei
servizi ai cittadini nonche' misure di rafforzamento patrimoniale
delle imprese del settore bancario), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, in
riferimento agli artt. 3, 5, 117 e 119 Cost.
1.2.- La ricorrente premette che le censure sono rivolte ai commi
1 e 2 del citato art. 16, i quali stabiliscono il concorso delle
Regioni alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica anche
mediante la riduzione delle spese per i consumi intermedi (comma 1).
In vista del raggiungimento di tale obiettivo, le norme citate,
in primo luogo, determinano l'ammontare complessivo del concorso
finanziario delle Regioni agli obiettivi del patto di stabilita'
interno, con riferimento agli anni 2012, 2013, 2014 e «a decorrere
dal 2015» (comma 2, primo periodo); poi, dispongono che la
ripartizione di tale concorso fra le Regioni e' determinata con
delibera della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, anche tenendo
conto delle analisi della spesa effettuate dal commissario
straordinario di cui all'art. 2 del decreto-legge 7 maggio 2012, n.
52 (Disposizioni urgenti per la razionalizzazione della spesa
pubblica), convertito, modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 6 luglio 2012, n. 94, con delibera che e' recepita da un
apposito decreto del Ministero dell'economia e delle finanze entro il
30 settembre 2012 (comma 2, secondo periodo); prevedono, altresi',
che, in caso di mancata delibera della predetta Conferenza, il
decreto del Ministero dell'economia e delle finanze e' comunque
emanato entro il 15 ottobre 2012, «ripartendo la riduzione in
proporzione alle spese sostenute per consumi intermedi desunte, per
l'anno 2011, dal SIOPE» (comma 2, terzo periodo). Stabiliscono,
inoltre, che, «con decreto del Ministero dell'economia e delle
finanze, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, sono
individuate le risorse a qualunque titolo dovute dallo Stato alle
regioni a statuto ordinario, incluse le risorse destinate alla
programmazione regionale del Fondo per le aree sottoutilizzate, ed
escluse quelle destinate al finanziamento corrente del Servizio
sanitario nazionale e del trasporto pubblico locale, che vengono
ridotte, per ciascuna Regione, in misura corrispondente agli importi
stabiliti ai sensi del primo, del secondo e del terzo periodo» (comma
2, quarto periodo). Prescrivono, infine, che «in caso di
insufficienza delle predette risorse le regioni sono tenute a versare
all'entrata del bilancio dello Stato le somme residue» (comma 2,
ultimo periodo).
1.3.- Le richiamate disposizioni sono censurate, anzitutto, per
violazione degli artt. 3, 5, 117, commi primo, secondo, terzo e
quarto, e 119 Cost., nella parte in cui suddividono la riduzione dei
trasferimenti statali tra le Regioni in relazione ai consumi
intermedi. Cosi' disponendo, infatti, esse sarebbero, in primo luogo,
irragionevoli e determinerebbero l'effetto di penalizzare le Regioni
piu' virtuose nella gestione delle risorse. Secondo la ricorrente,
infatti, ad essere maggiormente colpite sarebbero proprio quelle
Regioni che abbiano mantenuto entro livelli ragionevolmente contenuti
la propria dimensione organizzativa, favorendo l'outsourcing e
ricercando all'esterno dell'apparato amministrativo regionale la
migliore efficienza, impiegando le risorse conseguite a questo tipo
di risparmi nell'incremento dei livelli del servizio pubblico: il che
comprometterebbe il piu' corretto sviluppo delle autonomie e del
decentramento, cosi' come voluto dall'art. 5 Cost. Dette disposizioni
condizionerebbero ed orienterebbero la gestione organizzativa ed
amministrativa regionale per il futuro, comprimendone le competenze,
in violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost., ed oltretutto
optando per un criterio organizzativo che non sarebbe affatto in
armonia con gli obiettivi di risanamento finanziario e di
contenimento della spesa pubblica i quali, a loro volta,
corrispondono al fine dell'equilibrio dei bilanci regionali, nonche'
ai «vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento
dell'Unione europea» (art. 117, primo comma, Cost.).
Esse, inoltre, conterrebbero una disciplina che va ben al di la'
della determinazione dei principi di «coordinamento della finanza
pubblica» e che sarebbe, quindi, lesiva dell'autonomia finanziaria
regionale, considerato che gli stringenti limiti di spesa da esse
introdotti, corrispondenti a "tagli tematici", mirati su determinati
capitoli, sarebbero calibrati in maniera tale da non lasciare alle
Regioni medesime la facolta' di scegliere il modo in cui effettuare
il risparmio di spesa, determinando un indebito condizionamento nelle
scelte e nell'attivita' della Regione, senza peraltro avere neppure
carattere transitorio (riguardando gli anni 2012-2014 e quelli «a
decorrere dall'anno 2015»).
Ulteriori censure sono poi rivolte all'art. 16, commi 1 e 2, del
d.l. n. 95 del 2012, con riferimento agli artt. 117 e 119, terzo e
quinto comma, Cost. Le citate disposizioni, nella parte in cui
prevedono che i tagli sui trasferimenti statali siano piu' elevati
per le Regioni che abbiano consumi intermedi piu' alti, ritenuti una
manifestazione di "ricchezza", produrrebbero, infatti, una
perequazione irragionevole e dannosa per il futuro e sganciata dagli
obiettivi di solidarieta', e lesiva del terzo comma dell'art. 119
Cost. che ancora il funzionamento del fondo perequativo alla
capacita' fiscale delle medesime Regioni, nonche' del quinto comma
dello stesso art. 119 Cost., che prevede che gli oneri necessari per
la rimozione degli squilibri economico-sociali e la promozione dello
sviluppo economico delle Regioni meno avanzate debbano essere
sostenuti dallo Stato e non dalle altre Regioni e devono garantire
risorse aggiuntive rispetto a quelle reperite per l'esercizio delle
normali funzioni.
2.- Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha chiesto, nell'atto di costituzione e nella memoria
depositata nell'imminenza dell'udienza pubblica, che il ricorso venga
dichiarato inammissibile e comunque rigettato.
2.1.- Ad avviso della difesa statale l'operato del legislatore
sarebbe del tutto legittimo, posto che, con le disposizioni
censurate, avrebbe perseguito obiettivi di riequilibrio della finanza
pubblica, incidendo su una voce di spesa complessiva, quella relativa
ai consumi intermedi, senza peraltro determinarne gli strumenti e le
modalita', ma lasciando liberi gli enti di individuare le misure
necessarie al fine del contenimento della spesa, nel rispetto
dell'art. 117, terzo comma, Cost. e dell'art. 119, primo comma, Cost.
Inoltre, la difesa statale precisa che il riferimento alle spese per
i consumi intermedi, ai fini del riparto fra le Regioni
dell'ammontare complessivo del concorso finanziario regionale alle
spese, diviene esclusivo nella sola ipotesi, delineata al comma 2 del
medesimo art. 16, nella quale non si abbia la deliberazione della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e Bolzano, ipotesi residuale.
La questione proposta in riferimento all'art. 117, terzo comma, e
119, primo comma, Cost. sarebbe, prima ancora che infondata,
inammissibile, non risultando la sussistenza di un vulnus diretto ed
immediato alla finanza regionale, posto che la ricorrente non
fornirebbe alcuna dimostrazione concreta che l'intervento statale
«altera gravemente il rapporto tra complessivi bisogni regionali e
insieme dei mezzi finanziari per farvi fronte» (sentenze n. 246 del
2012 e n. 145 del 2008) e determina squilibri economico-finanziari e
considerato che il riferimento operato dal legislatore alla voce
generale "spese per consumi intermedi" non conterrebbe, ne'
prefigurerebbe alcun vincolo puntuale e specifico per il successivo
comportamento degli enti.
Priva di fondamento sarebbe, poi, la censura di violazione
dell'art. 117, quarto comma, Cost., per avere la legge statale
violato la competenza legislativa regionale residuale in materia di
«organizzazione dei pubblici uffici». La norma impugnata, infatti, si
limiterebbe a prevedere la riduzione dei trasferimenti operati dallo
Stato a vantaggio delle Regioni, senza imporre alcuna specifica
modalita' operativa circa gli strumenti con cui attuare il risparmio
di spesa.
Inammissibili sarebbero, infine, le censure di violazione degli
artt. 3 e 5 Cost., in quanto riferite a parametri non attinenti al
riparto delle competenze, senza che sia desunta la compressione di
sfere di attribuzione regionale, nonche' le censure proposte nei
confronti dell'art. 119, terzo e quinto comma, Cost., in quanto volte
ad ipotizzare l'esistenza di trattamenti disomogenei e di violazioni
di precetti costituzionali senza definirne puntualmente essenza e
consistenza.
3.- All'udienza pubblica le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni svolte nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1.- La Regione Lombardia dubita della legittimita' costituzionale
dell'art. 16, commi 1 e 2, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95
(Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n.
135.
Le citate disposizioni sono impugnate nella parte in cui:
stabiliscono che le Regioni concorrono alla realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica anche mediante la riduzione delle spese
per i consumi intermedi (comma 1); determinano l'ammontare
complessivo di tale concorso con riferimento agli anni 2012, 2013,
2014 e «a decorrere dal 2015» (comma 2, primo periodo); dispongono
che la ripartizione di tale concorso fra le Regioni e' determinata
con delibera della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, anche
tenendo conto delle analisi della spesa effettuate dal commissario
straordinario di cui all'art. 2 del decreto-legge 7 maggio 2012, n.
52 (Disposizioni urgenti per la razionalizzazione della spesa
pubblica), convertito, modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 6 luglio 2012, n. 94, delibera che e' recepita da un apposito
decreto del Ministero dell'economia e delle finanze entro il 30
settembre 2012 (comma 2, secondo periodo); prevedono che, in caso di
mancata delibera della predetta Conferenza, il decreto del Ministero
dell'economia e delle finanze e' comunque emanato entro il 15 ottobre
2012, «ripartendo la riduzione in proporzione alle spese sostenute
per consumi intermedi desunte, per l'anno 2011, dal SIOPE» (comma 2,
terzo periodo). Esse sono, inoltre, censurate la' dove stabiliscono
che «le risorse a qualunque titolo dovute dallo Stato alle Regioni a
statuto ordinario, incluse le risorse destinate alla programmazione
regionale del Fondo per le aree sottoutilizzate, ed escluse quelle
destinate al finanziamento corrente del Servizio sanitario nazionale
e del trasporto pubblico locale», determinate con decreto del
Ministero dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza
permanente Stato-Regioni, «vengono ridotte, per ciascuna Regione, in
misura corrispondente agli importi stabiliti ai sensi del primo, del
secondo e del terzo periodo» (comma 2, quarto periodo) e che «in caso
di insufficienza delle predette risorse le Regioni sono tenute a
versare all'entrata del bilancio dello Stato le somme residue» (comma
2, ultimo periodo).
Secondo la ricorrente, i richiamati commi 1 e 2 dell'art. 16 del
d.l. n. 95 del 2012, ripartendo tra le Regioni il concorso
finanziario agli obiettivi del patto di stabilita' in relazione alle
spese per i consumi intermedi, violerebbero gli artt. 3, 5, 117,
primo, secondo, terzo e quarto comma, e 119 Cost. Essi, infatti
determinerebbero, irragionevolmente, l'effetto di penalizzare le
Regioni piu' virtuose nella gestione delle risorse, e cioe' quelle
che abbiano contenuto la propria dimensione organizzativa, impiegando
le risorse conseguite a questo tipo di risparmi per migliorare
l'efficienza del servizio pubblico; condizionerebbero ed
orienterebbero la gestione organizzativa ed amministrativa regionale
per il futuro, comprimendo la relativa competenza regionale
residuale, oltretutto in favore di un criterio organizzativo che non
sarebbe affatto in armonia con gli obiettivi di risanamento
finanziario e di contenimento della spesa pubblica imposti
dall'ordinamento dell'Unione europea; infine, lederebbero l'autonomia
finanziaria regionale, introducendo stringenti limiti di spesa,
corrispondenti a "tagli tematici", mirati su determinati capitoli,
calibrati in maniera tale da non lasciare alle Regioni medesime
alcuna facolta' di scegliere il modo in cui effettuare il risparmio
di spesa e senza, peraltro, avere neppure carattere transitorio
(riguardando gli anni 2012-2014 e quelli «a decorrere dall'anno
2015»).
Le medesime norme, nella parte in cui prevedono che i tagli sui
trasferimenti statali siano piu' elevati per le Regioni che abbiano
consumi intermedi piu' alti, ritenuti una manifestazione di
"ricchezza", sarebbero inoltre lesive degli artt. 117 e 119, terzo e
quinto comma, Cost., sotto un altro profilo. Esse, infatti,
produrrebbero una perequazione irragionevole e dannosa per il futuro
e sganciata dagli obiettivi di solidarieta', lesiva del terzo comma
dell'art. 119 Cost. che ancora il funzionamento del fondo perequativo
alla capacita' fiscale delle medesime Regioni, nonche' del quinto
comma dello stesso art. 119 Cost., che prevede che gli oneri
necessari per la rimozione degli squilibri economico-sociali e la
promozione dello sviluppo economico delle Regioni meno avanzate
debbano essere sostenuti dallo Stato e non dalle altre Regioni e
devono garantire risorse aggiuntive rispetto a quelle reperite per
l'esercizio delle normali funzioni.
2.- Occorre, preliminarmente, rilevare che l'impugnato comma 2
dell'art. 16 del d.l. n. 95 del 2012 e' stato modificato dall'art. 1,
commi 117, lettere a) e b), e 468, della legge 24 dicembre 2012, n.
228 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge di stabilita' 2013), a decorrere dal
1° gennaio 2013.
Le modifiche apportate alla disposizione impugnata sono
costituite, essenzialmente: dall'aumento degli importi previsti a
titolo di concorso delle Regioni alla realizzazione degli obiettivi
del patto di stabilita' interno delle Regioni («Gli obiettivi del
patto di stabilita' interno delle regioni a statuto ordinario sono
rideterminati in modo tale da assicurare l'importo di 700 milioni di
euro per l'anno 2012 e di 2.000 [nel testo precedente:1.000] milioni
di euro per ciascuno degli anni 2013 e 2014 e 2.050 [nel testo
precedente:1.050] milioni di euro a decorrere dall'anno 2015»: cosi'
il comma 2, primo periodo); dalla previsione che la delibera della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome, con la quale e' determinato l'ammontare del
concorso finanziario di ciascuna Regione, e' recepita con decreto del
Ministero dell'economia e delle finanze che e' emanato «entro il 15
febbraio di ciascun anno» e non piu' «entro il 15 ottobre 2012»
(cosi' il comma 2, secondo periodo); infine, dall'introduzione della
previsione che le riduzioni delle risorse dovute a qualunque titolo
dallo Stato alle Regioni sono determinate «per l'importo complessivo
di 1.000 milioni di euro per ciascuno degli anni 2013 e 2014 e 1.050
milioni di euro a decorrere dall'anno 2015», per ciascuna Regione in
misura «proporzionale» (e non piu' «corrispondente») agli importi
stabiliti ai sensi del primo, del secondo e del terzo periodo» (cosi'
comma 2, quarto periodo).
Questa Corte ha costantemente affermato che, nell'ipotesi in cui
le modifiche normative non siano satisfattive rispetto alle censure,
la questione di costituzionalita' deve essere trasferita sulla nuova
disposizione, salvo che quest'ultima appaia dotata di un contenuto
radicalmente innovativo rispetto alla norma originaria (ex plurimis,
sentenze n. 219 del 2013, n. 193 e n. 30 del 2012).
Nella specie, le modifiche di cui si e' riferito non hanno mutato
la portata precettiva della norma impugnata; anzi, per certi versi,
hanno aggravato i contenuti asseritamente lesivi della stessa, con la
conseguenza che la questione deve ritenersi trasferita sul testo oggi
vigente dell'art. 16, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012.
3.- Ancora in linea preliminare, occorre valutare l'eccezione,
sollevata dalla difesa statale, di inammissibilita' delle censure
promosse nei confronti dell'art. 16, commi 1 e 2, del d.l. n. 95 del
2012, in riferimento agli artt. 3 e 5 Cost., in quanto sono relative
a parametri non attinenti al riparto delle competenze e dalla loro
pretesa violazione non sarebbe desunta la compressione di sfere di
attribuzione regionale.
3.1.- L'eccezione e' fondata.
La ricorrente contesta l'irragionevolezza della disciplina
impugnata senza dimostrare in che modo tale pretesa irragionevolezza
della disciplina determinerebbe, anche in ipotesi, una lesione della
competenza regionale e, per giunta, senza fornire argomenti atti a
dimostrare per quale motivo detta disciplina finirebbe per
penalizzare le Regioni piu' virtuose.
Deve, pertanto, dichiararsi l'inammissibilita' della questione di
legittimita' costituzionale proposta in relazione agli artt. 3 e 5
Cost., posto che, in riferimento ad essa, «il ricorso e' generico
quanto alla motivazione e carente [...] quanto alla pretesa
ridondanza della disposizione impugnata sulla lesione delle proprie
competenze» (sentenza n. 246 del 2012).
4.- Deve, altresi', essere dichiarata l'inammissibilita' delle
questioni proposte in relazione all'art. 117, primo e secondo comma,
Cost.
Infatti, con riferimento all'art. 117, secondo comma, Cost., il
ricorrente non svolge alcuna motivazione, limitandosi ad indicare
solo numericamente tale parametro costituzionale, peraltro in maniera
generica. Con riguardo, invece, all'art. 117, primo comma, Cost., la
Regione, pur denunciando la violazione dei vincoli economici
derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea, non solo non
specifica quali sarebbero le norme dell'Unione europea che sarebbero
lese, ma non svolge neppure alcuna argomentazione atta a spiegare per
quale ragione la prevista ripartizione tra le Regioni dell'ammontare
del concorso finanziario al patto di stabilita' in relazione ai
consumi intermedi indurrebbe le Regioni medesime ad adottare un
criterio di organizzazione non in armonia con i vincoli economici e
finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea.
5.- La Regione Lombardia censura, inoltre, l'art. 16, commi 1 e
2, del d.l. n. 95 del 2012, nella parte in cui, determinando
l'ammontare del concorso finanziario di ciascuna Regione al patto di
stabilita' in relazione all'ammontare delle spese sostenute per i
consumi intermedi, recherebbe una disciplina che va ben al di la'
della determinazione dei principi di «coordinamento della finanza
pubblica», la quale sarebbe, quindi, lesiva dell'autonomia
finanziaria regionale (artt. 117, terzo comma, e 119, primo comma,
Cost.), tale, peraltro, da condizionare ed orientare la gestione
organizzativa ed amministrativa regionale, in violazione anche
dell'art. 117, quarto comma, Cost. Infatti, gli stringenti limiti di
spesa da essa introdotti, riferiti a specifici capitoli, sarebbero
determinati in maniera tale da non lasciare alla Regione medesima la
facolta' di scegliere il modo in cui effettuare il risparmio di
spesa, in tal modo condizionandone l'attivita', senza peraltro avere
neppure carattere transitorio, riguardando gli anni 2012-2014 e
quelli «a decorrere dall'anno 2015».
5.1.- In linea preliminare, occorre valutare l'eccezione di
inammissibilita' della predetta questione, sollevata dalla difesa
statale sulla base dell'assunto che non sarebbe adeguatamente
dimostrata la sussistenza di un vulnus diretto ed immediato alla
finanza regionale, in specie con riferimento alla circostanza che
l'intervento statale altererebbe gravemente il rapporto tra
complessivi bisogni regionali e insieme dei mezzi finanziari per
farvi fronte, ne' sarebbe adeguatamente motivata la pretesa
determinazione di vincolo puntuali e specifici all'autonomia di spesa
ed organizzativa delle Regioni.
5.1.1.- L'eccezione e' priva di fondamento.
Nella specie, la Regione ricorrente impugna le norme citate nella
parte in cui, stabilendo che l'ammontare del concorso finanziario di
ciascuna Regione al patto di stabilita' e' determinato in relazione
all'ammontare delle spese sostenute dalle medesime per i consumi
intermedi, conterrebbero disposizioni dettagliate non qualificabili
quali principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica
ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. e quindi tali da
comprimere oltre il consentito l'autonomia di spesa delle Regioni,
tutelata dall'art. 119, primo comma, Cost., in quanto incidenti su
uno specifico capitolo di spesa e non sulla spesa corrente
complessivamente considerata. Posto che a nulla rileva, a tal
proposito, la dimostrazione dell'esistenza di un vulnus diretto ed
immediato alla finanza regionale, la valutazione circa la fondatezza
di tali assunti rientra nel giudizio inerente al merito della
questione.
5.2.- Nel merito, la questione e' fondata nei limiti di seguito
precisati.
Questa Corte ha da tempo riconosciuto che la finanza delle
Regioni, delle Province autonome e degli enti locali e' «parte della
finanza pubblica allargata» (sentenze n. 267 del 2006 e n. 425 del
2004). Pertanto, «il legislatore statale puo' legittimamente imporre
alle Regioni vincoli alle politiche di bilancio - anche se questi
ultimi, indirettamente, vengono ad incidere sull'autonomia regionale
di spesa - per ragioni di coordinamento finanziario volte a
salvaguardare [...] l'equilibrio unitario della finanza pubblica
complessiva, in connessione con il perseguimento di obiettivi
nazionali, condizionati anche da obblighi comunitari» (sentenza n.
237 del 2009; nello stesso senso sentenze n. 52 del 2010 e n. 139 del
2009). Questi vincoli, tuttavia, perche' possano considerarsi
rispettosi dell'autonomia delle Regioni e degli enti locali, devono
riguardare «l'entita' del disavanzo di parte corrente» oppure - ma
solo «in vista degli specifici obiettivi di riequilibrio della
finanza pubblica perseguiti dal legislatore statale - la crescita
della spesa corrente» (sentenza n. 182 del 2011), in quanto, ove non
contenuta, ineludibilmente destinata a produrre disavanzo e quindi a
porre a rischio gli obiettivi di finanza pubblica e con essi,
indirettamente, anche i vincoli economici e finanziari derivanti
dall'ordinamento dell'Unione europea.
Sulle richiamate indicazioni trovano fondamento le disposizioni
censurate, nella parte in cui, «ai fini della tutela dell'unita'
economica della Repubblica» (comma 1) ed in vista della realizzazione
degli obiettivi di finanza pubblica, determinano, in linea generale,
gli obiettivi del patto di stabilita' interno delle Regioni,
strettamente strumentali ai primi. In coerenza con tale scopo, esse
prescrivono che l'ammontare complessivo del concorso finanziario di
ciascuna Regione al rispetto dei predetti obiettivi del patto di
stabilita' (comma 2) sia determinato dalla Conferenza permanente per
i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome, la cui
delibera, adottata anche tenendo conto delle analisi della spesa
effettuate dal commissario straordinario di cui all'art. 2 del d.l.
n. 52 del 2012, deve essere recepita con decreto del Ministero
dell'economia e delle finanze entro il 31 gennaio di ciascun anno,
sempre in considerazione della necessita' di assicurare il rispetto
dei vincoli di finanza pubblica.
Nel terzo periodo del comma 2, l'art. 16, tuttavia, stabilisce
che, «in caso di mancata deliberazione della Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano, il decreto del Ministero dell'economia e delle
finanze e' comunque emanato entro il 15 febbraio di ciascun anno» e
che la determinazione del concorso finanziario di ciascuna regione e'
effettuata esclusivamente «in proporzione alle spese sostenute per
consumi intermedi» e cioe' a quei consumi che, secondo la definizione
fornita dal Regolamento CE 25 giugno 1996, n. 2223 (Regolamento del
Consiglio relativo al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali
nella Comunita'), «rappresentano il valore dei beni e dei servizi
consumati quali input in un processo di produzione».
La richiamata disposizione e', pertanto, chiaramente finalizzata
a sanzionare e quindi ad imporre alle Regioni il contenimento della
spesa corrente, non complessivamente considerata, ma con specifico
riguardo alla categoria dei suddetti consumi intermedi.
A tal proposito occorre ricordare che questa Corte ha
ripetutamente affermato che e' consentito al legislatore statale
imporre limiti alla spesa di enti pubblici regionali, che si
configurano quali principi di «coordinamento della finanza pubblica»,
anche nel caso in cui gli «obiettivi di riequilibrio della medesima»
tocchino singole voci di spesa a condizione che: tali obiettivi
consistano in «un contenimento complessivo, anche se non generale,
della spesa corrente», in quanto dette voci corrispondano ad un
«importante aggregato della spesa di parte corrente», come nel caso
delle spese per il personale (sentenze n. 287 del 2013 e n. 169 del
2007); il citato contenimento sia comunque «transitorio», in quanto
necessario a fronteggiare una situazione contingente, e non siano
previsti «in modo esaustivo strumenti o modalita' per il
perseguimento dei suddetti obiettivi» (sentenze n. 23 e n. 22 del
2014; n. 236, n. 229 e n. 205 del 2013; n. 193 del 2012; n. 169 del
2007).
Orbene, la citata disposizione soddisfa solo alcuni dei
richiamati requisiti, nella parte in cui stabilisce che le misure
restrittive incidono sui consumi intermedi, i quali costituiscono «un
rilevante aggregato della spesa di parte corrente» ed «una delle piu'
frequenti e rilevanti cause del disavanzo pubblico» (sentenza n. 289
del 2008), e non detta specifiche modalita' operative circa gli
strumenti con cui attuare il risparmio sulla spesa per i consumi
intermedi, che restano, pertanto, almeno in parte, nella
discrezionalita' della Regione. Ma non soddisfa, viceversa,
l'ulteriore condizione della necessaria "transitorieta'" delle misure
restrittive (fra le tante, sentenze n. 256, n. 229 e n. 205 del
2013), nella parte in cui stabilisce che dette misure, che si
impongono all'autonomia di spesa ed organizzativa della Regione, sono
adottate non per un periodo limitato, per fronteggiare una situazione
contingente, ma a tempo indeterminato, disponendo l'adozione del
decreto ministeriale «entro il 15 febbraio di ciascun anno».
Considerato che questa Corte non puo' stabilire a sua discrezione
l'arco temporale di operativita' delle norme in esame, cosi'
sostituendosi al legislatore, occorre dedurre dalla trama normativa
censurata un termine finale che consenta di assicurare la natura
transitoria delle misure previste e, allo stesso tempo, di non
stravolgere gli equilibri della finanza pubblica, specie in relazione
all'anno finanziario in corso (sentenza n. 193 del 2012). L'esame del
primo e del quarto periodo del comma 2 dell'art. 16 in esame consente
di individuare quale dies ad quem l'anno 2015, espressamente
richiamato in entrambi i suddetti periodi la' dove e' determinato il
concorso finanziario delle Regioni al patto di stabilita' per gli
anni 2012, 2013 e 2014 e «a decorrere dall'anno 2015».
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale, per violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma,
e 119, primo comma, Cost., del terzo periodo del comma 2 dell'art. 16
del d.l. n. 95 del 2012, nella parte in cui non prevede che, in caso
di mancata deliberazione della Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano, il decreto del Ministero dell'economia e delle finanze «e'
comunque emanato entro il 15 febbraio di ciascun anno», «sino
all'anno 2015».
6.- I commi 1 e 2 (piu' precisamente il quarto ed il quinto
periodo del comma 2) dell'art. 16 del d.l. n. 95 del 2012 sono,
infine censurati dalla ricorrente per violazione dell'art. 119, terzo
e quinto comma, Cost.
Essi, nella parte in cui stabiliscono che le risorse a qualunque
titolo dovute dallo Stato alle Regioni a statuto ordinario siano
ridotte in misura maggiore nei confronti delle Regioni che abbiano
effettuato maggiori spese per i consumi intermedi, ritenute una
manifestazione di "ricchezza", fino al punto da imporre alle medesime
Regioni la restituzione allo Stato delle risorse gia' trasferite,
produrrebbero una perequazione lesiva del terzo comma dell'art. 119
Cost. che ancora il funzionamento del fondo perequativo alla
capacita' fiscale, nonche' del quinto comma del medesimo art. 119
Cost., che prevede che gli oneri necessari per la rimozione degli
squilibri economico-sociali e la promozione dello sviluppo economico
delle Regioni meno avanzate debbano essere sostenuti dallo Stato e
non dalle altre Regioni e devono garantire risorse aggiuntive
rispetto a quelle reperite per l'esercizio delle normali funzioni.
6.1.- Preliminarmente, e' stata eccepita l'inammissibilita' della
questione in quanto essa consisterebbe nella denuncia di trattamenti
disomogenei e di violazioni di precetti costituzionali non assistita
da adeguata argomentazione.
6.1.1.- L'eccezione non e' fondata.
La ricorrente contesta che la previsione in base alla quale i
trasferimenti statali sono maggiormente ridotti a carico delle
Regioni che abbiano sostenuto maggiori spese per i consumi intermedi,
intese quali manifestazioni di ricchezza, ed in specie la previsione
che, nell'ipotesi in cui le predette spese siano molto elevate e le
risorse statali da trasferire insufficienti, le medesime Regioni
siano tenute a versare all'entrata del bilancio dello Stato le somme
residue, darebbero forma ad una perequazione costituzionalmente
illegittima in quanto non calibrata sulla capacita' fiscale dei
territori (art. 119, terzo comma, Cost.) e non realizzata a carico
dello Stato ed in vista della necessita' di garantire risorse
aggiuntive, come imposto dal quinto comma dell'art. 119 Cost.
La censura risulta, pertanto, adeguatamente motivata. La
valutazione circa la fondatezza degli argomenti svolti a suo sostegno
appartiene al sindacato di merito.
6.2.- Nel merito, la questione e' fondata nei termini di seguito
precisati.
Sempre nell'ambito del concorso degli enti territoriali alla
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica (comma 1), il
censurato art. 16 del d.l. n. 95 del 2012, dopo aver stabilito le
modalita' del concorso finanziario delle Regioni al conseguimento
degli obiettivi del patto di stabilita' interno delle Regioni a
statuto ordinario (comma 2, dal primo al terzo periodo), dispone
anche la riduzione delle «risorse a qualunque titolo dovute dallo
Stato alle regioni a statuto ordinario, incluse le risorse destinate
alla programmazione regionale del Fondo per le aree sottoutilizzate
ed escluse quelle destinate al finanziamento corrente del Servizio
sanitario nazionale e del trasporto pubblico locale» (quarto periodo
del comma 2).
Tale riduzione e' determinata, per ciascuna Regione, «in misura
proporzionale», fra l'altro, anche alle spese sostenute per i consumi
intermedi (quarto periodo del comma 2), al punto che «in caso di
insufficienza delle predette risorse le regioni sono tenute a versare
all'entrata del bilancio dello Stato le somme residue» (ultimo
periodo del comma 2).
Tali disposizioni, in altri termini, nell'imporre il taglio dei
trasferimenti statali in favore delle Regioni ad autonomia ordinaria
(taglio che, tuttavia, non tocca le risorse relative al servizio
sanitario ed al trasporto pubblico locale), lo commisura
all'ammontare delle spese sostenute dalle Regioni per i consumi
intermedi, nel senso di imporre maggiori riduzioni a quelle Regioni
che abbiano effettuato maggiori spese per i suddetti consumi
intermedi, fino al punto di costringere quelle Regioni che abbiano
effettuato spese molto elevate per i consumi intermedi, superiori ai
trasferimenti statali dovuti, a restituire al bilancio dello Stato le
somme residue.
In tal modo esse realizzano un effetto perequativo implicito, ma
evidente, che discende dal collegare la riduzione dei trasferimenti
statali all'ammontare delle spese per i consumi intermedi, intese
quali manifestazioni, pur indirette, di ricchezza delle Regioni.
Una simile misura perequativa, tuttavia, contrasta con l'art. 119
Cost. in quanto non soddisfa i requisiti ivi prescritti, in
particolare al terzo ed al quinto comma.
Questa Corte ha ripetutamente affermato che «gli interventi
statali fondati sulla differenziazione tra Regioni, volti a rimuovere
gli squilibri economici e sociali, devono seguire le modalita'
fissate dall'art. 119, quinto comma, Cost., senza alterare i vincoli
generali di contenimento della spesa pubblica, che non possono che
essere uniformi» (sentenze n. 46 del 2013 e n. 284 del 2009) ed ha
anche affermato che, ove le risorse acquisite siano destinate ad un
apposito fondo perequativo, esse devono essere indirizzate ai soli
«territori con minore capacita' fiscale per abitante» (art. 119,
terzo comma, Cost.).
Infatti, «mentre il concorso agli obiettivi di finanza pubblica
e' un obbligo indefettibile di tutti gli enti del settore pubblico
allargato di cui anche le Regioni devono farsi carico attraverso un
accollo proporzionato degli oneri complessivi conseguenti alle
manovre di finanza pubblica (ex plurimis, sentenza n. 52 del 2010),
la perequazione degli squilibri economici in ambito regionale deve
rispettare le modalita' previste dalla Costituzione, di modo che il
loro impatto sui conti consolidati delle amministrazioni pubbliche
possa essere fronteggiato ed eventualmente redistribuito attraverso
la fisiologica utilizzazione degli strumenti consentiti dal vigente
ordinamento finanziario e contabile» (sentenza n. 176 del 2012).
Conseguentemente, «gli interventi perequativi e solidali devono
garantire risorse aggiuntive rispetto a quelle reperite per
l'esercizio delle normali funzioni», e provenienti dallo Stato
(sentenza n. 176 del 2012), devono avere uno «specifico ambito
territoriale di localizzazione», nonche' «particolari categorie
svantaggiate destinatarie» (sentenza n. 254 del 2013).
Nella specie, nessuna delle suddette condizioni e' soddisfatta,
posto che le disposizioni censurate non contengono alcun indice da
cui possa trarsi la conclusione che le risorse in tal modo acquisite
siano destinate ad un fondo perequativo indirizzato ai soli
«territori con minore capacita' fiscale per abitante» (art. 119,
terzo comma, Cost.), ne' che esse siano volte a fornire quelle
«risorse aggiuntive», che lo Stato - dal quale, peraltro, dovrebbero
provenire - destina esclusivamente a «determinate» Regioni per «scopi
diversi dal normale esercizio delle loro funzioni» (art. 119, quinto
comma, Cost.: ex plurimis, sentenze n. 273 del 2013; n. 451 del 2006;
n. 107 del 2005; n. 423, n. 320, n. 49 e n. 16 del 2004), con
riferimento a specifici ambiti territoriali e/o a particolari
categorie svantaggiate. Dal tenore delle disposizioni impugnate
emerge esclusivamente che il maggiore sacrificio imposto alle Regioni
per il solo fatto che hanno sostenuto maggiori spese per i consumi
intermedi si risolve in una corrispondente maggiore riduzione dei
trasferimenti statali, ove non addirittura nell'obbligo di
restituzione di risorse gia' acquisite, che vengono assicurate
all'entrata del bilancio dello Stato, senza alcuna indicazione circa
la loro destinazione.
Deve, pertanto, dichiararsi l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 16, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, ultimo periodo, il
quale impone alle Regioni che abbiano sostenuto spese molto elevate
per i consumi intermedi, allorquando le risorse statali da trasferire
non siano sufficienti a "coprire" quelle spese, di versare al
bilancio dello Stato le somme residue; nonche' del medesimo art. 16,
comma 2, quarto periodo, nella parte in cui stabilisce che le risorse
a qualunque titolo dovute dallo Stato alle Regioni a statuto
ordinario sono ridotte, per ciascuna Regione, in misura proporzionale
agli importi stabiliti anche ai sensi «del terzo periodo» del
medesimo comma e cioe' in proporzione alle spese sostenute per i
consumi intermedi.