CIRCOLARE 4 gennaio 1991, n. 2

MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE

CIRCOLARE 4 gennaio 1991, n. 2

Legge 7 agosto 1990, n. 241 - Norme in materia di procedimento amministrativo e di accesso ai documenti amministrativi.

(GU n.105 del 07-05-1991) visualizza atto intero

vigente al 15/06/2024

Articoli
1

Art. 1

Alle direzioni generali, ispettorati e servizio per la scuola materna
All'ufficio studi e programmazione Ai provveditori agli studi
Ai sovrintendenti scolastici regionali
Al sovrintendente agli studi per la Valle d'Aosta
Al sovrintendente scolastico per la provincia di Bolzano
Al sovrintendente scolastico per la provincia di Trento
All'intendente scolastico per la scuola in lingua tedesca
All'intendente scolastico per le scuole delle località ladine
I - AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA CIRCOLARE
1. La legge n. 241 del 1990 è sostanzialmente divisa in due parti: l'una concerne il procedimento amministrativo, l'altra il diritto di accesso ai documenti amministrativi; e mentre la prima parte è di immediata attuazione, la seconda entrerà in vigore dopo l'emanazione dei decreti che il Governo dovrà emanare entro sei mesi, per disciplinare le modalità di esercizio del diritto ed i casi di esclusione del diritto stesso in relazione a particolari esigenze da salvaguardare. Pertanto, la presente circolare è riferita soltanto al primo aspetto, facendosi riserva di trattare il problema del diritto all'accesso non appena saranno emanati i decreti governativi ai quali si è fatto cenno.
II - CONSIDERAZIONI DI CARATTERE GENERALE
2. Limitando l'analisi alle norme che riguardano il procedimento amministrativo, sono opportune, innanzitutto, talune considerazioni di carattere generale. In primo luogo è da osservare che la legge dispone una tutela degli interessi legittimi individuali ponendosi in una prospettiva diversa da un'altra legge, la n. 349 del 1986, relativa all'istituzione del Ministero dell'ambiente, la quale aveva introdotto nel nostro ordinamento la figura dell'interesse legittimo collettivo, riconoscendo alle associazioni ambientalistiche individuate dal Ministero dell'ambiente, il potere di adire il TAR ed il Consiglio di Stato a tutela dell'interesse collettivo alla salvaguardia dell'ambiente. La legge in questione non contempla questo aspetto e si limita a riconoscere un intervento nel procedimento amministrativo da parte dei portatori di interessi diffusi, soltanto in via di eccezione e nell'ambito di procedimenti instaurati per la cura di interessi individuali (art. 9, comma 1). Il piano dell'interesse collettivo è anzi posto deliberatamente fuori causa affermandosi che è esclusa qualsiasi forma di partecipazione al procedimento quando trattasi, oltre che di atti normativi, di atti amministrativi a carattere generale, quando cioè si tratta di atti concernenti interessi collettivi (art. 13, comma 1). Ciò peraltro non incide sulla partecipazione delle OO.SS. alla formazione degli atti generali di questo Ministero, già prevista da apposite norme di legge.
3. Da questa affermazione emerge un dato di fondamentale importanza: la tutela dell'interesse pubblico resta pur sempre affidata ai competenti organi dell'amministrazione, che devono comunque perseguirlo in maniera ottimale, mentre devono nel contempo valutare anche l'interesse dei singoli (si guardi, ad esempio, l'art. 2, comma 1).
4. Altro aspetto che va sottolineato sul piano generale è quello che concerne la finalità e la struttura del procedimento amministrativo. Con la presente legge le norme sul procedimento, che erano già previste da varie leggi speciali per singole fattispecie, diventano ora di applicazione generale e concernono i procedimenti relativi all'emanazione di qualsiasi atto, sia vincolato, sia discrezionale. La finalità è quella di fare in modo che gli interessi legittimi dei singoli vengano sempre e comunque salvaguardati. La validità dell'atto amministrativo, infatti, dipenderà ora non solo dalla considerazione dell'atto in se, ma anche dalla necessità di seguire un certo ordine nella sequenza degli atti necessari all'emanazione dell'atto finale. Ciò significa che in caso di invalidità di un atto il procedimento deve essere rinnovato per tutta la sequenza che va da quell'atto alla fine.
5. Sul piano della struttura va sottolineato che il procedimento amministrativo va distinto in tre fasi. La prima fase, detta preparatoria, comprende il momento dell'iniziativa, che può essere d'ufficio o a istanza di parte, il momento dell'istrutturia, per la quale si parla di "informalità", nel senso che non si determinano preclusioni all'azione amministrativa e vale il principio della libera valutazione delle prove, il momento dello stato predecisorio, al quale appartengono l'emanazione dei pareri non vincolanti (rientranti quelli vincolanti nella fase decisoria e quindi determinativa degli effetti), nonché l'attività diretta alla determinazione del contenuto del provvedimento. La seconda fase, detta costitutiva, è quella dell'adozione del cosidetto provvedimento finale, di quel provvedimento cioè che è determinativo della produzione degli effetti giuridici, e che può essere, come è noto, un atto semplice o un atto composto. La terza fase, detta di integrazione dell'efficacia, è costituita da quegli atti, ove richiesti, che occorrono alla fattispecie perché l'effetto giuridico possa diventare operante. Rientrano in questa fase gli atti di controllo preventivo e gli atti di
adesione dei privati. La legge in questione regola soltanto la prima e la seconda fase, concludendosi, come si è visto, il procedimento con l'atto finale, cioè con l'atto perfetto anche se non ancora operante. È necessario ancora precisare che sovente il procedimento amministrativo si articola in più sub-procedimenti, secondo le di- verse autorità e i diversi uffici che debbono emettere i singoli atti della sequenza procedimentale.
Un caso evidente di sub-procedimento è quello che attiene alla acquisizione dei pareri, per il quale, come si vedrà, la legge dispone termini diversi.
6. Un'ultima considerazione di carattere generale concerne l'assetto delle competenze ed il potere discrezionale dell'amministrazione. Certamente immutate rimangono le competenze.
Quanto alla discrezionalità amministrativa si rinvengono riferimenti in tema di iniziativa del procedimento d'ufficio, di motivazione dei provvedimenti, di valutazione e ponderazione degli interessi in gioco, di determinazione del contenuto del provvedimento finale, e così via dicendo.
7. Anche se si tratta di riferimenti impliciti, se ne deve dedurre che le norme sul procedimento amministrativo, pur imponendo nuovi obblighi all'amministrazione, non incidono sull'assetto preesistente, per cui il ricorso alle norme non giuridiche di opportunità e convenienza, che sempre hanno regolato l'azione amministrativa, resta valido ed intatto. A maggior ragione si deve ritenere che l'azione amministrativa resta vincolata al principio dell'imparzialità amministrativa, sancito, come è noto, dall'art. 97 della Costituzione.
8. È da notare, tuttavia, che la legge in questione non richiama né il principio di imparzialità, né le norme, non giuridiche, costituenti il merito amministrativo, ma fa cenno soltanto al principio di legalità, sottolineando che l'attività amministrativa è retta da criteri di economicità, di efficacia e di pubblicità (art. 1, comma 1). Ciò non significa, come si è detto, un mutamento dei principi e dei criteri ai quali va informata l'azione amministrativa; significa piuttosto che, accanto a quei criteri, il legislatore ne specifica altri, che sono quelli dell'economicità, dell'efficacia e della pubblicità. A ben vedere si tratta della specificazione di un altro principio costituzionale, quello del buon andamento dell'amministrazione, di cui parla l'art. 97 della Costituzione. Il buon andamento, infatti, si verifica se l'azione amministrativa è "economica", raggiunge cioè il massimo dei fini con il minimo dei mezzi, ed è "efficace", riesce cioè a produrre effetti realmente corrispondenti all'interesse pubblico perseguito con l'emanazione dell'atto. A ciò si aggiunge la "pubblicità", che concorre, ovviamente, a dare trasparenza all'azione amministrativa in quanto improntata al buon andamento e al principio dell'imparzialità amministrativa.
III - INNOVAZIONI E ADEMPIMENTI INTRODOTTI DALLA LEGGE
9. Alla luce di queste premesse, sarà ora agevole chiarire le principali novità ed i principali adempimenti introdotti dalla legge n. 241 del 1990. La prima novità sostanziale consiste nell'imposizione all'amministrazione dell'obbligo generalizzato di individuare i tipi di procedimento e di renderli pubblici con i mezzi più opportuni (art. 2, comma 2).
10. L'individuazione dei procedimenti rinvia, ovviamente, alla disciplina primaria o secondaria vigente in proposito. Si dispone pertanto che i direttori generali, i capi degli ispettorati e servizio, il capo dell'ufficio studi e programmazione, i capi degli uffici preriferici procedano a tale individuazione entro il termine massimo di sessanta giorni dalla data di ricezione della presente e comunichino il quadro completo dei procedimenti individuati alla Direzione generale del personale e degli affari generali ed amministrativi.
11. In relazione ai procedimenti individuati, occorre poi procedere alla determinazione del termine entro il quale ciascun tipo di procedimento deve concludersi, ove detto termine non sia già stabilito per normazione primaria o secondaria. A tale fine gli organi di cui al precedente comma formuleranno concrete proposte inviandole alla Direzione generale del personale e degli affari generali e amministrativi entro il predetto termine di sessanta giorni.
12. È da chiedersi, se l'obbligo di prevedere un termine per ciascun tipo di procedimento di cui all'art. 2, comma 2, unitamente all'obbligo di concludere in ogni caso il procedimento con "un provvedimento espresso", di cui all'art. 2, comma 1, implichi un mutamento del regime giuridico attualmente esistente per la formazione del silenzio rifiuto. In proposito si è posto un quesito al Dipartimento per la funzione pubblica.
13. È da precisare inoltre che, se non dà luogo a nessun problema l'indentificazione del termine finale (essendo questo disposto per legge o con atto dell'amministrazione), problemi possono nascere in ordine alla individuazione del termine iniziale. La questione, ovviamente, si pone in relazione al momento dell'iniziativa. Se questa avviene d'ufficio, il termine iniziale coinciderà con la data dell'inizio del procedimento, data che, come si vedrà, deve essere comunicata all'interessato. Se invece si tratta di un procedimento a richiesta di parte, è evidente che il termine iniziale decorrerà dal momento del ricevimento della domanda da parte dell'ufficio, momento che sarà certificato dal timbro di arrivo. Poichè esistono tempi tecnici insuperabili tra il momento della ricezione della richiesta, la sua protocollazione e la sua consegna all'ufficio competente, le autorità competenti ad individuare il termine, nello stabilire il termine stesso, dovranno tener conto anche di queste necessità, da valutarsi ovviamente alla luce dei criteri di economicità ed efficacia sopra riferiti e non in relazione ai ritardi colposi dell'amministrazione. È da notare inoltre che la domanda relativa ad un procedimento ad istanza di parte va tenuta distinta dalle segnalazioni, denunce, ecc., che attengono ai procedimenti ad iniziativa d'ufficio, per i quali la data di inizio sarà quella dell'inizio del procedimento, coma sopra detto, e non quella della ricezione della denuncia, dell'esposto e simili.
14. Ultimo problema da esaminare a proposito del termine è il rapporto tra il termine previsto per ogni tipo di procedimento ed il termine di novanta giorni, previsto dall'art. 16 in relazione ai pareri degli organi consultivi. È evidente, a questo proposito, che il procedimento relativo all'emanazione di un parere si presenta come un sub-procedimento nel quale si articola il procedimento amministrativo. Pertanto, il termine in questione in un certo senso sospende il termine previsto per il procedimento, il quale ricomincia a decorrere dopo che siano trascorsi i novanta giorni previsti per il procedimento relativo al rilascio del parere. In altre parole, i due termini, quello del tipo di procedimento e quello previsto per il parere, non sono in contrasto fra loro, ma si sommano l'uno all'altro. Altrettanto è da dire a proposito delle valutazioni tecniche di cui al successivo art. 17.
15. Quanto ai rapporti tra i termini in questione e le figure di reato previste dall'art. 16 della legge 26 aprile 1990, n. 86 (rifiuto di atti di ufficio ed omissioni), si precisa che si tratta di questioni diverse, ma fra loro strettamente collegate. Infatti, occorre distinguere l'aspetto amministrativo dall'aspetto della responsabilità penale. Sul piano amministrativo, la scadenza del termine può dar luogo all'impugnativa degli atti dinanzi al giudice amministrativo, ovvero, nei casi in cui è previsto, la formazione del cosidetto silenzio-rifiuto, silenzio-rigetto e silenzio-assenso.
E non è da trascurare in proposito che l'azione sul piano giurisdizionale può dar luogo a maggiori spese e quindi al sorgere di profili di responsabilità amministrativa e contabile. Sul piano penale, è da osservare che la norma incriminatrice considera come condotta del reato non solo la omissione dell'atto, ma anche la mancata risposta sulle ragioni del ritardo. In altri termini occorre che, con la omissione, concorra la mancata giustificazione del ritardo di cui si tratta. In proposito si richiama la circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per la funzione pubblica - n. 58245/454 in data 4 dicembre 1990, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 290 del 13 dicembre 1990.
16. Per quanto concerne l'individuazione del responsabile del procedimento, cioè dell'unità organizzativa competente per la istruttoria, ogni altro adempimento e l'adozione del provvedimento finale (art. 4) è chiaro che si tratta di una operazione della stessa natura di quella relativa all'individuazione del tipo di procedimento e di quella relativa all'individuazione del termine; ne consegue che le autorità competenti a tale individuazione e le modalità relative debbano essere le stesse previste per i due casi precedenti. Si deve tuttavia sottolineare al riguardo che l'individuazione dell'unità responsabile implica un'analisi delle competenze ed una individuazione dei vari uffici che vengono in evidenza in relazione al tipo di procedimento di cui si tratta.
L'indagine si tradurrà quindi nella individuazione di tanti organigrammi quanti sono i tipi di procedimenti individuati, in modo da far rilevare l'ufficio o gli uffici competenti a trattare la pratica. È appena il caso di precisare che lo stesso tipo di procedimento può interessare più di una unità organizzativa, per cui, nel suo ambito, vanno individuati, come sopra si è precisato, i vari sub-procedimenti nei quali si articola. Tale articolazione, ovviamente avrà riflessi anche sul problema della individuazione dei termini che sopra si è trattato, nel senso che, dopo aver individuato il termine iniziale e finale del tipo di procedimento, vanno altresì individuati i termini entro i quali debbono svolgersi i singoli sub-procedimenti.
17. Come si nota, l'individuazione del tipo di procedimento, del termine e dell'unità organizzativa responsabile del procedimento stesso sono operazioni tra loro strettamente collegate, per cui non possono non essere attribuite alla stessa autorità. E si tratta di individuazioni, si ripete, che vanno fatte in via generale ed astratta e che saranno formalizzate con decreto ministeriale e pubblicate nel Bollettino del Ministero. La legge in questione, dopo aver trattato dell'individuazione in generale dei tipi di procedimento, dei termini e dell'unità organizzativa responsabile, si occupa poi delle operazioni che occorre compiere nello svolgimento di ciascun procedimento o sub-procedimento. La prima operazione da compiere è quella dell'assegnazione della responsabilità dell'istruttoria, di ogni altro adempimento ed eventualmente dell'adozione del provvedimento finale. Competente a tale assegnazione è il dirigente di ciascuna unità organizzativa, il quale, se non assegna ad altri il compito dell'adozione del provvedimento finale è egli il responsabile di quest'ultimo.
Naturalmente ciò non toglie che l'atto finale sia firmato da organi diversi, quando ciò sia previsto dalle norme vigenti. Si deve precisare in proposito che, distinguendosi nell'ambito del tipo di procedimento vari sub-procedimenti, l'assegnazione è una operazione che si verifica nell'ambito di ogni sub-procedimento, cioè nell'ambito di ciascuna unità organizzativa competente ad intervenire nello svolgimento del tipo di procedimento (art. 5). Sul responsabile del procedimento la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per la funzione pubblica, ha diramato la circolare n. 58307/7 - 463 del 5 dicembre 1990, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 296 del 20 dicembre 1990.
18. Altra operazione imposta dalla legge è quella della comunicazione all'interessato dell'avvio del procedimento (art. 7).
L'avvio del procedimento, ovviamente, non coincide con il termine iniziale, ma con l'assegnazione dell'istruttoria e di ogni altro adempimento. Secondo quanto si evince dal comma 3 dell'art. 5 responsabile della comunicazione è il dirigente di ciascuna unità organizzativa interessata al procedimento.
19. I destinatari della comunicazione sono i soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre i suoi effetti, nonché i soggetti individuati o facilmente individuabili che possono riceverne un pregiudizio (art. 7, comma 1).
La comunicazione deve essere personale e deve indicare: l'amministrazione competente, l'oggetto del procedimento promosso, l'ufficio o gli uffici, la persona o le persone responsabili del procedimento o del sub-procedimento, l'ufficio o gli uffici in cui si può prendere visione degli atti. Qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa, l'amministrazione usa le forme di pubblicità di volta in volta idonee. Sarà quindi il dirigente di ciascuna unità organizzativa a scegliere la forma di pubblicità da adottare nei casi concreti.
20. Importante novità introdotta dalla legge è quella della partecipazione del privato interessato al procedimento, attraverso la presentazione di memorie e documenti scritti (art. 10). In relazione a quest'ultima ipotesi, e considerata la complessità della connessa problematica, saranno chiesti chiarimenti alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per la funzione pubblica.
21. Altra novità introdotta dalla legge è la predeterminazione e la pubblicazione da parte dell'amministrazione dei criteri e delle modalità per la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari e vantaggi economici. La predeterminazione di tali criteri, anche se la legge non dispone espressamente in proposito, deve intendersi rimessa alla responsabilità dell'organo di vertice dell'amministrazione cioè al Ministro. A questo fine, i direttori generali, i capi degli ispettorati e del servizio, il capo dell'ufficio studi e programmazione, i capi delle amministrazioni periferiche faranno pervenire alla Direzione generale del personale e degli affari generali e amministrativi concrete proposte in ordine agli atti di propria competenza. L'adozione di detti criteri sarà effettuata con decreto ministeriale da pubblicarsi nel Bollettino ufficiale del Ministero.
22. Ulteriore novità introdotta dalla legge in esame è quella relativa alla conferenza dei servizi. Si tratta di una semplificazione della procedura amministrativa che sta diventando sempre più frequente nella legislazione attuale. In proposito si deve rilevare che la partecipazione simultanea di tutte le amministrazioni per l'esame di un unico problema può indurre i singoli rappresentanti delle amministrazioni a soggiacere all'indirizzo della maggioranza. È necessario perciò che alla conferenza partecipino funzionari altamente qualificati e capaci di far valere le ragioni di pubblico interesse di cui sono titolari. Un problema particolare attiene all'individuazione dell'ufficio competente ad indire la conferenza dei servizi. Come ha precisato la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per la funzione pubblica, con circolare n. 57342/7. 463 del 13 novembre 1990, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 296 del 20 dicembre 1990, l'amministrazione competente è quella che risulta essere attributaria delle competenze primarie o comunque prevalenti sugli interventi da attuare. È da aggiungere che l'indizione della conferenza comporta a carico dell'amministrazione competente una serie di oneri tra cui la messa a disposizione di tutta la documentazione tecnica occorrente (art. 14).
23. Nello stesso senso della semplificazione delle procedure amministrative si iscrive la possibilità, prevista dall'art. 15 della legge, per le varie amministrazioni pubbliche, di concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune. Anche a questo proposito sono richiamate le norme del codice civile sui contratti, per quanto applicabili.
24. Sempre in tema di semplificazione delle procedure la legge (art. 18) impone di adottare, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge stessa, le misure organizzative idonee a garantire l'applicazione delle disposizioni in materia di autocertificazione e di presentazione di atti e documenti da parte di cittadini a pubbliche amministrazioni. A questo fine si dispone che entro il termine massimo di sessanta giorni dalla ricezione della presente circolare, i direttori generali, i capi degli ispettorati e servizio, il capo dell'ufficio studi e programmazione, i capi delle amministrazioni periferiche facciano pervenire alla Direzione generale del personale e degli affari generali ed amministrativi, incaricato della raccolta dei dati, le proposte delle misure organizzative da adottare per ogni tipo di ufficio interessato.
L'adozione delle misure organizzative sarà autorizzata con decreto ministeriale da pubblicarsi nel Bollettino.
25. La materia dell'accesso ai documenti amministrativi è rinviata, come si è detto, all'emanazione da parte del Governo di appositi decreti; la legge impone tuttavia un adempimento anche in questo settore. Si tratta di adottare, entro sei mesi dall'entrata in vigore della presente legge, le misure organizzative idonee a garantire il diritto di accesso ai documenti dandone comunicazione alla commissione per l'accesso ai documenti. A questo fine si dispone che i direttori generali, i capi degli ispettorati e servizio, il capo dell'ufficio studi e programmazione e i capi delle amministrazioni periferiche comunichino alla Direzione generale del personale e degli affari generali ed amministrativi, le misure organizzative da adottare per ogni tipo di ufficio rientrante nella propria competenza, entro sessanta giorni dalla ricezione della presente circolare. L'adozione delle misure organizzative sarà approvata con decreto ministeriale da pubblicarsi nel Bollettino.
26. I responsabili degli uffici periferici sono delegati ad emanare analoga circolare a tutte le scuole ed istituti scolastici per la regolamentazione dei procedimenti amministrativi di loro competenza.
27. I destinatari della presente circolare sono invitati a far pervenire tempestivamente alla Direzione generale del personale e degli affari generali ed amministrativi, notizia delle eventuali difficoltà incontrate in sede di applicazione.
Il Ministro: BIANCO

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