CIRCOLARE 13 novembre 1990, n. 5734

MINISTRO PER LA FUNZIONE PUBBLICA

CIRCOLARE 13 novembre 1990, n. 5734

Legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 14: Conferenza di servizi.

(GU n.296 del 20-12-1990) visualizza atto intero

vigente al 15/06/2024

Articoli
1

Art. 1

Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri
Segretariato generale
Dipartimento affari giuridici e
legislativi
Ufficio del coordinamento
amministrativo
A tutti i Ministeri - Gabinetto
Alle aziende ed amministrazioni autonome dello Stato - Direzione generale
Ai presidenti degli enti pubblici non economici (per il tramite dei Ministeri vigilanti)
Ai commissari di Governo presso le regioni e delle province autonome
Ai presidenti delle giunte
regionali e delle province autonome (per il tramite dei commissari di
Governo)
Ai presidenti degli enti regionali (per il tramite delle regioni vigilanti)
Agli enti locali (per il tramite del Ministero dell'interno)
Ai presidenti delle camere di commercio, industria, artigianato ed agricoltura (per il tramite dell'ANIACAP)
Ai presidenti dei consorzi per le aree di sviluppo industriale (per il tramite della FICEI)
Ai presidenti dei comitati di gestione delle unità sanitarie locali (per il tramite delle regioni)
Al Consiglio di Stato -
Segretariato generale
Alla Corte dei conti - Segretariato generale
All'Avvocatura generale dello Stato - Segretariato generale
Al Consiglio nazionale
dell'economia e del lavoro -
Segretariato gene- rale
All'I.S.T.A.T. - Direzione generale All'A.N.C.I. - Direzione generale
All'U.P.I. - Direzione generale
La legge 7 agosto 1990, n. 241 - recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi - al capo IV, rubricato "semplificazione dell'azione amministrativa", disciplina, con carattere di generalità, l'istituto della conferenza di servizi.
L'art. 14 della citata legge prevede, infatti, che "qualora sia opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, l'Amministrazione procedente indice, di regola, una conferenza di servizi", il tutto al fine di consentire il coordinamento tra le diverse amministrazioni interessate alla stessa vicenda (comma 1).
Si tratta di uno strumento organizzatorio già presente, nel nostro ordinamento, sebbene in ipotesi particolari.
Si può richiamare al riguardo il disposto dell'art. 27 della legge 21 marzo 1988, n. 67 (legge finanziaria 1988) che, introducendo l'istituto dello sportello unico - secondo cui gli atti di intesa, autorizzazione, nulla osta, richiesti per l'approvazione dei progetti di opere pubbliche in base alle leggi vigenti devono essere resi entro novanta giorni - ha previsto che, decorso tale termine, il Presidente del Consiglio convoca, su richiesta dell'amministrazione procedente, una conferenza delle amministrazioni interessate.
Sempre nel settore delle opere pubbliche, un importante precedente è contenuto nel decreto-legge 1› aprile 1989, n. 121 - convertito, con modificazioni, in legge 29 maggio 1989, n. 205 - sugli interventi infrastrutturali nelle aree interessate dai campionati mondiali di calcio 1990.
Per l'esecuzione delle opere pubbliche elencate nel decreto stesso, l'art. 2 prevede la convocazione da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri (o da parte del sindaco per le opere degli enti locali), di una conferenza cui partecipano tutti i rappresentanti delle amministrazioni statali e degli enti comunque tenuti ad adottare atti di intesa, pareri, autorizzazioni, ecc.
L'approvazione dei progetti esecutivi assunta dalla conferenza all'unanimità sostituisce ad ogni effetto tutti gli atti di assenso prescritti e comporta altresì, qualora occorrente, variazione agli strumenti urbanistici.
Altro esempio può trarsi dalla recente legge di riforma delle autonomie locali n. 142 dell'8 giugno 1990, il cui art. 27 prevede la possibilità per il presidente della regione o della giunta provinciale o per il sindaco (nonché per il Presidente del Consiglio dei Ministri nel caso di programmi interessanti più regioni), di convocare una conferenza di servizio al fine di concordare con le amministrazioni interessate la conclusione di un accordo di programma per interventi richiedenti l'azione integrata e coordinata di più soggetti pubblici.
Ulteriore conferma dell'importanza di tale modello giuridico si trae dal disegno di legge (A.C. 2258 ed abbinati), concernente interventi per Roma capitale della Repubblica, che espressamente assegna al sindaco di Roma il compito di convocare una conferenza di servizi per la realizzazione di singoli interventi richiedenti il coinvolgimento di vari soggetti pubblici (art. 4).
L'utilità di una entità organizzativa come la conferenza di servizi assume, quindi, particolare importanza relativamente alle ipotesi di concorso di amministrazioni appartenenti a distinti apparati, insuscettibili di conformazione mediante direttive vincolanti emesse da un organo di vertice.
Al riguardo si può fare l'esempio pratico della localizzazione di un'opera pubblica, che postula interventi progettuali da parte dell'Amministrazione alla quale fa capo il servizio di cui l'opera è uno strumento.
Ma tali interventi devono collegarsi con una programmazione finanziaria preordinata a frazionare la spesa nel tempo, con verifiche urbanistiche, ambientalistiche (valutazione di impatto ambientale), edilizie, ecc.; per ognuno di tali aspetti, senz'altro ineliminabili, è indispensabile l'apporto di distinte amministrazioni, con competenze amministrative e professionalità fra loro irriducibili.
La complessità dei procedimenti segue alla complessità degli interessi sui quali incidere e alla pluralità degli organismi amministrativi, ciascuno dei quali ricollegabili anche a distinti centri di potere, alieni da organizzazioni di tipo gerarchico.
La conferenza di servizi può essere uno strumento utile per favorire la contestualità delle decisioni, mediante l'apporto contemporaneo delle singole amministrazioni, a distinti titoli competenti. Essa, peraltro, non equivale a superamento della distribuzione delle competenze.
La conferenza postula il criterio dell'unanimità e non della collegialità. Sotto questo punto di vista, non costituisce una semplificazione, tenuto conto che le decisioni da adottare presuppongono la coincidenza dei punti di vista.
L'utilità della conferenza risiede, in realtà, nella contestualità dell'esame di uno stesso affare da parte di una pluralità di amministrazioni, sicchè le determinazioni concordi delle stesse tengono luogo dei concerti, intese, nulla-osta, assensi, ecc. (comma 2).
Al fine di rendere effettivo il valore della conferenza di servizi si prevede (comma 3) che l'assenza di partecipazione alla conferenza o la partecipazione con persone prive di competenza, e quindi non idonee a vincolare le amministrazioni di appartenenza, importa una situazione analoga a quella conseguente alla prestazione di consenso.
Questa equivalenza può essere preclusa dalla tempestiva comunicazione del motivato dissenso se le determinazioni adottate hanno contenuto sostanzialmente diverso da quelle originariamente previste.
Con quest'ultima locuzione si è inteso riferirsi a provvedimenti aventi carattere vincolato, e quindi agevolmente prevedibili, sia sotto il profilo della loro emanazione, sia per la rispettiva portata, ovvero a provvedimenti il cui contenuto sia comunque noto.
La disposizione di cui al citato comma 3 è volta a conciliare due esigenze: da un lato, quella di acquisire da parte dell'autorità procedente l'assenso (comunque denominato) delle altre amministrazioni pubbliche; dall'altro, quella di assicurare comunque l'ulteriore iter della procedura, anche in mancanza di una esplicita pronuncia dell'amministrazione, per così dire, inadempiente. A tale riguardo, occorre sottolineare che non è sufficiente ad integrare la fattispecie equivalente all'assenso la mera mancata partecipazione alla conferenza (ovvero la partecipazione con soggetti privi di potere rappresentativo), ma occorre che, entro i termini espressamente stabiliti dalla norma, l'amministrazione inadempiente non abbia comunicato il proprio motivato dissenso.
Si richiama l'attenzione sul fatto che il dissenso non può essere puro e semplice, ma deve essere accompagnato dalla esposizione delle ragioni di fatto e di diritto idoneo a giustificarlo.
Inoltre, il dissenso è rilevante non con riferimento a qualunque conclusione raggiunta dalla conferenza di servizi. Infatti, come si è già accennato, il dissenso è rilevante quando le determinazioni adottate dalla conferenza sono diverse da quelle previste. Non potrebbe infatti fondatamente ammettersi che sia possibile dare rilevanza generalizzata al dissenso, posto che in tale modo sarebbe elusa la disciplina relativa alla conferenza di servizi.
D'altra parte, la prevedibilità della portata di una determinazione postula che non siano prospettabili scelte alternative da parte della conferenza. L'assenza di scelte è identificabile con riferimento alla competenza vincolata.
Le disposizioni acceleratorie non si applicano - ai sensi del comma quattro - alle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale e della salute, data la preminenza che il legislatore ha ritenuto di accordare a tali interessi.
Nodo essenziale da affrontare è la questione dell'individuazione dell'amministrazione competente all'indizione della conferenza di servizi.
La legge al riguardo si esprime in termini di "amministrazione procedente".
In mancanza di riferimenti espliciti di attribuzione di tale iniziativa o comunque del conferimento della titolarità del potere di individuazione del soggetto competente in capo ad un organo predeterminato (come invece il legislatore ha fatto nelle normative soprarichiamate) tale individuazione non può che essere condotta sul piano dell'esame specifico della normativa di settore.
L'amministrazione competente ad indire la conferenza di servizi sarà quindi quella che, in base alla disciplina regolante una specifica materia ed all'assetto degli interessi, risulta essere attributaria delle competenze primarie o comunque prevalenti sugli interventi da attuare.
A titolo esemplificativo si richiama di nuovo l'attenzione sul settore delle opere pubbliche, che, senz'altro, costituisce l'area di attività in cui lo strumento della conferenza di servizi può esplicare tutta la propria utilità, stante il proliferare di soggetti istituzionalmente investiti di competenze per la gestione, in senso globale, del territorio.
Il criterio generale che presiede alla distribuzione delle competenze in questo settore - criterio di cui deve tenersi altresì conto in sede di individuazione dell'amministrazione "procedente" è quello secondo cui è competente il soggetto o l'organo al quale è affidata la tutela dell'interesse che con l'opera pubblica si intende perseguire (ad esempio il Ministero della difesa per le opere militari, il Ministero dei beni culturali per la manutenzione dei monumenti nazionali, il Ministero dei lavori pubblici per le opere pubbliche statali).
L'indizione della conferenza di servizi comporta, a carico dell'amministrazione procedente, una serie di oneri tra cui la preventiva messa a disposizione di tutta la documentazione tecnica occorrente ai vari soggetti competenti al fine di porli in condizione di esprimere consapevolmente le proprie determinazioni al tavolo della conferenza (ad esempio, l'invio dei progetti esecutivi ai soggetti tenuti a rilasciare pareri, autorizzazioni o nulla osta).
All'uopo sarà ovviamente necessario prevedere un congruo termine per l'approfondimento e lo studio dell'oggetto della conferenza stessa.
Solo successivamente al decorso di tale termine, la conferenza potrà essere tenuta.
Il Ministro: GASPARI

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